《民法典》来啦 ｜《民法典》如何规范未成年人监护制度

　　原标题：《民法典》来啦 |《民法典》如何规范未成年人监护制度

　　《中华人民共和国民法典》已于2021年1月1日起施行，这是新中国第一部以“法典”命名的法律，开创了我国法典编纂立法的先河，具有里程碑意义。《民法典》对公民的合法权益提供了全面的法律支持，尤其是其中针对妇女儿童保护的条款，充满人性的温度和法律的关怀。从今天起我们将连续推送两篇相关文章，未来我们也将持续关注《民法典》与人们生活息息相关的权利保障内容，并进行深度剖析和解读。

　　有这样一句话：幸福的人一生都在被童年治愈，而不幸的人要用一生来治愈童年。童年的不幸可能影响人的一生。在现实生活中，有些孩子因为种种原因，童年时失去了完整的家庭，那么该由谁来照顾这些孩子成长，法律又作出了哪些规定来保障这些孩子的权益呢？

　　

　　过去，监护制度的主要内容一般通过《民法通则》《未成年人保护法》等法律规定进行规范调整，2014年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合发布《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，对《民法通则》《未成年人保护法》进行了细化和补充。2020年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议审议通过的《民法典》在《总则》中采用专门章节的形式规定了监护制度，在《民法通则》立法思路的基础上进行了拓展、完善，并吸收了上述司法新规的探索经验，对监护制度进行了较大的调整，确立了“以家庭监护为基础，社会监护为补充，国家监护为兜底”的未成年人监护制度体系。

　　谁是监护人

　　《民法典·总则》（以下简称《总则》）在第27条明确规定，父母是未成年子女的监护人，未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由有监护能力的亲属、个人或者组织按照顺序担任监护人。相比《民法通则》，这一规定对意定监护的限制条件有所变更，在经未成年人住所地居民委员会、村民委员会同意基础上，取消了未成年人的父母所在单位的同意，增加了民政部门的同意。

　　监护人争议解决程序

　　《总则》第27条规定的是孩子该由谁管的问题。如果对这个问题存在争议，《总则》第31条规定了监护人争议的解决程序。这一规定比起《民法通则》有很大的改变和进步：《民法通则》规定，对担任监护人有争议的，必须先由未成年人的父母所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定，这是必经程序，只有对指定不服提起诉讼的，人民法院才能审理裁决。而现实中，很多案件由于相关单位不愿指定监护人而进入不了司法程序，致使未成年人监护人缺失，监护形同虚设。《总则》对指定监护人程序进行了修改：一是增加了指定主体，除了村居委会具有指定职责，又增加了民政部门和人民法院的指定职责；二是取消了村居委会指定的必经程序，可以直接向人民法院申请指定；三是明确了指定监护人的原则，即应当尊重被监护人的真实意愿，按照最有利于被监护人的原则在依法具有监护资格的人中指定监护人；四是为了保护未成年人获得有效监护，明确了指定监护人后的法律后果，监护人被指定后不得擅自变更，擅自变更的，不免除被指定的监护人的责任。

　　

　　临时监护

　　临时监护是《总则》新增加的监护措施，是对父母或其他监护人的临时补充。这一规定主要是对担任监护人有争议或人民法院受理撤销监护人申请后，在有关部门指定监护人前，未成年人处于无人保护状态时，由未成年人住所地的居民委员会、村民委员会、法律规定的有关组织或者民政部门担任临时监护人。

　　实际上，临时监护制度目前还很不完善。首先，临时监护的主体范围和对象范围需要扩大。相当一部分需要临时监护的未成年人并未被纳入临时监护的对象中，例如事实无人抚养的、暂时查找不到监护人的、遭受监护人严重侵害需要被紧急带离的未成年人。临时监护人的职责和临时监护期间侵权责任承担问题也需要被关注。其次，实践中临时监护需要在监护出现问题时立即启动，而不是法院受理撤销监护人资格申请后才来安排，应当鼓励民政部门、村居委会及时启动临时监护程序，或者规定人民法院提前介入紧急安置，发布临时监护令。

　　对于临时监护的启动程序目前也缺少规定，实践适用中存在难题。临时监护应由谁来启动，法院、民政部门还是村居委会？何时启动？与紧急安置措施又如何衔接？我国《依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》和《反家庭暴力法》借鉴了国外经验，规定了紧急状态下的临时安置制度。笔者调研发现，实践中，案件进行到法院申请撤销监护人资格时，基本上未成年人都已经得到了紧急安置，法院也就不再另行安排临时监护措施了。然而，需要说明的是，紧急安置与临时监护是不同的，紧急安置是在紧急状态下将未成年人带离危险监护人并予以临时安置的措施，当紧急状态消失时，未成年人应当返回家庭。如果经过评估发现未成年人不宜返家的，那么应当及时启动临时监护程序。

　　

　　紧急情况时将未成年人带离失职监护人，已是多数国家普遍的制度，目的是保护孩子的安全。在美国、澳大利亚等儿童保护经验发达的国家，当儿童面临生命威胁、严重的身体伤害、暴力威胁等紧急情况时，儿童保护部门的社工如果认为儿童确实面临紧急危险，会先采取将其带离家庭的措施，将儿童安置在安全的地方。然后通知法院听证，由法院签发“临时监护令”来决定是否启动政府的临时监护。在挪威等北欧国家，儿童福利部门也有权在紧急情况下将孩子带离家庭，然后由郡社会福利委员会进行评估，决定是否对孩子安排临时监护措施。我国目前的法律规定还没有将紧急安置措施和临时监护区分开来，程序上缺少二者之间的有效衔接。

　　国家监护

　　《总则》第32条规定，没有依法具有监护资格的人时，监护人由民政部门担任，也可以由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任。相比《民法通则》，《总则》更加明确了民政部门代表国家监护兜底保障的责任，体现了国家监护的理念；同时，也保留了具备履行监护职责条件的未成年人住所地村居委会实施监护的可能性。但是关于国家监护的生活安置措施并没有涉及。

　　监护人的职责与履行要求

　　《民法典》的《总则》和《婚姻家庭编》关于监护人职责的司法解释与《民法通则》稍有不同，《民法典》的规定更加从未成年人权利视角出发，体现未成年人权利意识。《总则》规定，监护人的职责是代理被监护人实施民事法律行为，保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益等。这一规定将监护人“代理被监护人的民事活动”修改为“代理被监护人实施民事法律行为”，且弱化了监护人代理未成年人进行诉讼的职责，这对防止利益冲突和突破法定代理人制度对监护人进行诉讼等制度探索有重大意义。

　　同时，《总则》对监护人履行监护职责提出了要求：一是规定了“最有利于被监护人”是监护职责履行的基本原则；二是体现了尊重未成年人参与权的理念，规定在监护人作出与未成年被监护人利益有关的决定时，应当根据被监护人的年龄和智力状况，尊重被监护人的真实意愿。

　　

　　监护支持措施

　　《总则》第34条规定，因发生突发事件等紧急情况，监护人暂时无法履行监护职责，被监护人的生活处于无人照料状态的，被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施。

　　该条规定与临时监护有所区别，从内容上看属于一种监护支持措施。这是结合本次新冠肺炎疫情防控工作的实践，对监护制度作出的进一步完善，体现了对家庭监护支持的关注。但监护支持不应仅体现在突发事件等紧急情况下，对日常家庭监护有困难或监护无力的未成年人，也应规定监护支持措施，完善家庭监护功能，保护未成年人合法权益。

　　监护干预程序

　　解决了孩子由谁来管的问题后，下一个问题就是，如果管不好怎么办？《总则》第36条、第37条规定了对监护不当的干预措施，这是《民法典》监护制度修改的重要内容。《民法通则》虽有关于申请撤销监护人资格的法律条款，但由于缺少具体规定，这条关系到保护未成年人的重要法律规定在实践中很少被适用。《总则》从申请主体、撤销情形、临时监护、法律后果等方面进行了完善，确立了公权力介入和干预家庭监护的方式，明确了民政部门的兜底职责，体现了行政部门与司法机关的紧密配合，也是对《依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》《反家庭暴力法》的进一步明确和完善。

　　撤销监护人资格后的救济措施

　　《总则》第38条规定，被监护人的父母或者子女被人民法院撤销监护人资格后，除对被监护人实施故意犯罪的外，确有悔改表现的，经其申请，人民法院可以在尊重被监护人真实意愿的前提下，视情况恢复其监护人资格，人民法院指定的监护人与被监护人的监护关系同时终止。

　　该条对《依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》做出扩展规定，将《意见》规定的不得恢复监护人资格的三种情形扩展为只要是对被监护人实施故意犯罪的就不能申请恢复监护人资格，这更加有利于保护未成年人权益。但是《总则》未规定申请恢复监护人资格的法定期限，不利于撤销监护人资格后未成年人的最终生活安置。

　　总体来讲，《总则》将“最有利于被监护人”以及“尊重未成年人参与权”作为未成年人监护制度的基本理念及基本原则，体现在具体规定之中，这一原则在《婚姻家庭编》中也有体现。《民法典》对监护制度的具体规定较《民法通则》有很大进步和完善，但仍有需要完善和细化之处，例如，监护职责内容不具体，监护支持制度不完善，监护监督、委托照护、监护能力确认、防止利益冲突、多类型的监护干预措施等制度缺失，这些缺憾不利于实践中保障未成年人获得有效监护。同时，《总则》规定的各项制度在程序衔接方面也需要进一步细化，否则将不利于在司法实践中贯彻实施，例如对监护能力的确认如何与指定监护人程序衔接，对临时监护的启动程序、主体、对象如何具体化，临时监护与长期监护、国家监护与长期生活安置如何衔接，监护支持、监督、干预措施和程序如何实现环环相扣的体系化设计等。希望《民法典》的后续司法解释制定和《未成年人保护法》修订能够对这些问题予以关注和重视。

　　作者单位：北京青少年法律援助与研究中心

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