败诉！作出重大执法决定前未经法制审核

　　提醒

　　裁判观点：

　　2019年10月1日起施行的《福建省行政执法条例》第五十六条规定“行政执法机关在作出下列重大执法决定前，应当进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：……（三）直接关系行政相对人或者第三人重大权益；”联系本案而言，本案无论是土地出让价款200万元还是收回收储价格160万来看，应属数额巨大。上诉人在一审中并没有提供证据证明已经通过法制审核。也就是说，上诉人在作出重大执法决定前未经法制审核，违反了前述法律规定的程序，属程序违法。

　　福建省龙岩市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2021）闽08行终47号

　　上诉人（原审被告）上杭县自然资源局……

　　被上诉人（原审原告）福建客家龙酒业有限公司……

　　上诉人上杭县自然资源局因与被上诉人福建客家龙酒业有限公司收回国有建设用地使用权决定一案，不服上杭县人民法院（2020）闽0823行初77号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人上杭县自然资源局的出庭行政机关负责人康有富及其委托代理人陈裕文，被上诉人福建客家龙酒业有限公司的委托代理人莫延辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　被诉行政行为：2020年7月23日，上杭县自然资源局作出杭自然资利用〔2020〕26号《收回国有建设用地使用权决定书》，主要事实：原上杭县国土资源局与福建客家龙酒业有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同电子监管号为3508232013Ｂ00578，宗地四至为农副产品加工园区Ｂ8二号地块，面积20044平方米，土地用途为工矿仓储用地—工业用地（饮料制造业），出让价款为200万元。上杭县自然资源局认定上述宗地为闲置土地。根据《闲置土地处置办法》（国土资源部第53号令）第十四条的规定，经报请上杭县人民政府批准，上杭县自然资源局决定无偿收回上述闲置土地使用权。

　　原审查明，2013年11月21日，原告福建客家龙酒业有限公司通过挂牌方式竞得位于上杭县农副产品加工园区Ｂ8二号、宗地编号为2013挂33号的地块，面积20044平方米。同日，原告与上杭县国土资源局（后更名为上杭县自然资源局）签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定土地使用权出让价款为200万元。宗地用途为工矿仓储用地—工业用地（饮料制造业）。受让人（即原告）同意本合同项下宗地建设项目在2014年11月21日之前开工，2015年11月21日之前竣工。2014年1月28日，原告取得案涉地块的国有土地使用权证。原告取得案涉地块的使用权后，因各种原因一直未能动工开发。被告分别于2016年9月13日、2017年5月18日书面通知原告限期动工。2017年8月22日，原告以经营困难及受宏观经济影响，决定不再建设新的黄酒生产项目为由向上杭县人民政府提出要求政府收回土地的申请。2017年12月4日，上杭工业园区管理委员会书面告知原告，案涉地块的自来水已经铺设到企业红线旁，架设在该地块的电线已经迁移，不影响项目施工建设，要求原告按时开工建设。因案涉地块之前存在部分政府原因和部分企业自身原因，2017年12月9日，原告和上杭县国土资源局签订《补充协议》。协议约定对案涉地块延长动工开发期限，重新约定在2018年4月30日之前开工建设并达到不属闲置土地情形的标准，竣工期限相应顺延至2019年4月30日。2018年4月25日，上杭县人民政府召开常务会议，其中同意对年产3000吨黄酒加工项目低效闲置土地进行有偿收回（即案涉地块），具体由上杭县土地收购储备中心负责收储。2018年5月17日，上杭县人民政府作出《关于同意年产3000吨黄酒加工项目闲置土地处置方案的批复》，同意上杭县国土资源局制定的案涉闲置土地处置方案，对该宗地共退还各款项计180万元（含土地使用权出让价款160万元和原告已缴交的履约保证金20万元）。其中由上杭县土地收购储备中心支付业主收储资金160万元，上杭县国土资源局退还业主履约保证金20万元。2018年7月25日，原告与上杭县土地收购储备中心签订《土地收储协议》，协议约定案涉地块由上杭县土地收购储备中心收储，收储价值为160万元，该款在土地移交给上杭县土地收购储备中心及县工业园区后，由县工业园区将收储资金拨付给原告。协议签订之日起，即开展移交工作。2019年3月4日，被告向原告退还履约保证金20万元。2019年间，漳州市审计局对上杭县主要领导进行经济责任审计。《审计报告》指出，政府对闲置用地处置不规范，其中原告的年产3000吨黄酒加工项目4年以上未开工建设，上杭县未按规定无偿收回闲置土地，要求限期整改。因案涉地块一直未动工开发，被告于2020年6月12日决定对原告闲置土地一案进行立案调查。2020年6月15日向原告发出《闲置土地调查通知书》，并予以调查。2020年7月7日，被告向原告发出《闲置土地认定书》，其主要认定：双方约定的动工期限为2014年11月21日，该宗地存在超过国有建设用地使用权出让合同约定的动工开发日期满4年以上未动工开发情况，涉嫌构成闲置土地。2020年7月10日，被告向原告发出《闲置土地情况告知书》及《闲置土地处置听证权利告知书》，告知因案涉土地认定为闲置土地，拟对原告作出无偿收回案涉地块土地使用权的决定。2020年7月22日，经上杭县人民政府批复同意，撤销《关于同意年产3000吨黄酒加工项目闲置土地处置方案的批复》，同意无偿收回案涉土地，列入政府储备用地，由县工业园区管委会进行日常管理，同时注销已登记颁发的《国有土地使用权证》。2020年7月23日，被告作出杭自然资利用〔2020〕26号《收回国有建设用地使用权决定书》，其主要内容：认定案涉地块为闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，依法无偿收回上述闲置土地使用权。另，《土地收储协议》签订后，案涉地块由政府相关部门租赁给他人做搅拌站使用。原告曾将案涉地块向银行办理抵押登记，抵押期限为2014年4月24日至2018年4月23日。抵押到期后，因原告无法筹集资金还款及政府未能按协议支付土地收储资金，原告无法将案涉地块解押，2019年3月22日又将案涉地块办理抵押登记，抵押期限延长至2022年4月23日。2020年9月29日，上杭县土地收购储备中心向原告发函，决定解除与原告的《土地收储协议》。

　　原审认为，《闲置土地处置办法》第四条规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”上杭县自然资源局作为上杭县国土资源主管部门，有权对辖区闲置土地作出处置决定。本案的争议焦点在于，被告上杭县自然资源局认定案涉土地为闲置土地，而后决定无偿收回，认定事实是否清楚，适用法律是否准确。原告于2××3年11月依法取得案涉地块的土地使用权后，与上杭县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。虽然当时合同约定建设项目在2014年11月21日之前开工，2015年11月21日之前竣工。但因存在部分政府原因和企业自身原因，原告与上杭县国土资源局经协商，于2017年12月9日签订《补充协议》，约定项目用地延长动工开发期限，重新约定在2018年4月30日之前开工，竣工期限顺延至2019年4月30日。原告之前因特殊原因未能开工建设，不能完全归责于原告，且双方已重新约定新的动工开发期限，原合同约定的开工期限已被《补充协议》所替代。因此，被告在2020年6月15日作出的《闲置土地调查通知书》和2020年7月7日作出的《闲置土地认定书》中，仍然认定案涉地块的动工期限为2014年11月21日，超过合同约定的动工开发日期满4年以上未动工开发，属认定事实错误。在原被告双方重新约定的动工期限期间，2018年7月25日，原告与上杭县土地收购储备中心签订《土地收储协议》，协议约定案涉地块由县收储中心收储，收储价值为160万元。之后被告也依据上杭县人民政府的批复向原告退还了履约保证金20万元，合同已经部分履行。原告基于该合同的约定，也基于政府的信赖利益，已经不需要再对案涉土地进行动工建设，其需履行的义务只是移交土地及相关手续。且事实上，案涉土地已由政府相关部门出租给他人使用，原告并未继续使用。至于后来原告将案涉地块的土地使用权用于银行抵押的事实，是原告与上杭县土地收购储备中心在履行《土地收储协议》中产生的新的问题，与是否闲置土地无关。综上，被告作出的杭自然资利用〔2020〕26号《收回国有建设用地使用权决定书》认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，遂判决：撤销上杭县自然资源局于2020年7月23日作出的杭自然资利用〔2020〕26号《收回国有建设用地使用权决定书》。本案受理费50元，由被告上杭县自然资源局负担。

　　宣判后，原审被告上杭县自然资源局不服，上诉称：一、案涉土地是被上诉人自身原因造成闲置，且闲置时间超过二年，依法应当无偿收回该国有建设用地使用权，上诉人于2020年7月23日作出的杭自然资利用［2020］26号《收回国有建设用地使用权决定书》是正确的，应当予以维持。被上诉人以挂牌方式竞得上杭县农副产品加工园区Ｂ8二号地块，面积为20044平方米，用途为年产3千吨黄酒加工项目用地；原上杭县国土资源局与申请人于2013年11月21日签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同电子监管号为3508232013Ｂ00578，合同约定动工日期为2014年11月21日，合同签订后，上诉人按约定将涉案土地清洁交付被上诉人。但被上诉人接收土地后未向住建部门办理开工前相关手续，至上诉人立案调查日仍未动工，超过国有建设用地使用权出让合同约定的动工期满二年以上，已经构成闲置土地。闲置原因系被上诉人自取得案涉国有建设用地使用权后，未向住建部门办理开工前相关手续，属于其自身原因造成闲置土地，依法属于应当无偿收回国有建设用地使用权的情形。上诉人根据《闲置土地处置办法》第十四条第一款第（二）项规定，经报上杭县人民政府批准，向被上诉人下发杭自然资利用［2020］26号《收回国有建设用地使用权决定书》无偿收回国有建设用地使用权。该决定书认定事实清楚、适用法律正确；依法应当予以维持，一审判决予以撤销，明显是错误，应当依法纠正。二、被上诉人起诉请求撤销杭自然资利用［2020］26号《收回国有建设用地使用权决定书》的理由不当，应当依法驳回。1、被上诉人称涉案土地闲置的原因是政府原因，依据不足。首先，上诉人于2014年1月20日已经将涉案土地清洁交付被上诉人，其认可后于2014年4月24日将涉案土地用于抵押贷款406.4万元。其次，被上诉人所称的政府原因已经完全排除。2017年12月4日，上杭工业园区管理委员会向上诉人出具〔2017〕3号函确认，架设在该地块电线已经迁移，不影响该项目的施工建设，该地块自来水已经铺设到该企业红线旁，现可开工使用。3、被上诉人自始至终未向有权机关申请办理开工建设许可证。4、虽然上诉人与被上诉人于2017年12月9日与被申请人签订的《国有建设用地使用权出让合同补充协议》，但该补充协议约定的是：在2018年4月30日前开工并达到不属闲置土地情形的标准。但被上诉人自签订补充协议仍未进行动工建设、更没有达到补充协议约定的“达到不属闲置土地情形的标准”。5、虽然被上诉人与上杭县土地收购储备中心于2018年7月25日签订了《土地收储协议》，但被上诉人未按协议约定将涉案土地清洁交付上杭县土地收购储备中心，又于2019年3月22日将该幅土地抵押借款期限延长至2022年4月23日，被上诉人的行为表明其拒绝履行《土地收储协议》，该《土地收储协议》现已被上杭县土地收购储备中心解除。以事实充分表明，案涉土地的闲置系被上诉人自身原因所致。此外，上杭县人民政府虽然对案涉闲置土地处置曾研究决定进行有偿收回，但福建省人民政府政府对上杭县人民政府经济责任交叉审计时，中共漳州市委审计委员会办公室、漳州市审计局于2019年12月31日出具的《审计报告》（漳委审办经责报〔2019〕8号）认定，上杭县闲置用地处置不规范，未按规定无偿收回闲置土地：“4年以上未开工建设福建客家龙酒业有限公司-年产3千吨黄酒加工项目面积2.0044公顷。”上述情况表明造成土地闲置的原因在于被上诉人，上诉人不应当有偿收回涉案土地，审计要求上杭县人民政府进行整改；上杭县人民政府因此对原作出有偿收回的决定进行了纠正并撤销。上诉人据此重新立案处置，上诉人的行为并不违反法律规定。上诉请求：1、撤销原判；2、改判维持上诉人于2020年7月23日作出的杭自然资利用［2020］26号《收回国有建设用地使用权决定书》；3、驳回被上诉人的诉讼请求。

　　被上诉人福建客家龙酒业有限公司答辩称：一、被诉《收回建设用地使用权决定书》事实认定错误：1、闲置原因：2017年12月9日，上诉人与答辩人签订《补充协议》，明确约定因该项目地块存在部分政府原因和部分企业自身原因，导致无法按出让合同约定期限动工建设，造成闲置。正是由于政府同意收储，答辩人才无法按原来的期限动工建设。所以本案属于政府原因造成土地闲置的情形，《出让合同补充协议》对此有记载。但上诉人没有在作出被诉行政行为时考虑这个因素。另外，上诉人提出根据有关交叉审计机构的审计报告、案涉地块系答辩人原因导致土地闲置的意见，不能成立。前述交叉审计只是行政机关互相监督的行为，不是法定的闲置土地认定机构作出的认定行为，不能作为认定根据。因此，上诉人认为其已按《出让合同》约定，将案涉土地净地交付给答辩人、且系答辩人自身原因构成闲置的认定意见，没有事实根据。2、动工期限和竣工期限：2017年12月9日签订的《出让合同补充协议》，已经将动工期限和竣工期限延长，重新约定为2018年4月30日和2019年4月30日。但上诉人作出的11号《闲置土地认定书》和向县政府提出的167号《请示》，以及上诉人的一审《答辩状》，记载的动工期限都是延长之前的期限即2014年11月21日。答辩人认为，正是由于上诉人的认定事实严重错误，导致作出错误的决定。3、答辩人将该地块进行抵押贷款并无过错：《土地收储协议》约定的补偿款支付方式为土地移交收储中心后一次性付清。但答辩人移交土地后，收储中心并没有支付收储款项，导致答辩人无法归还贷款，只得办理续贷手续（具体续贷的情况，答辩人在一审庭审中已经作出说明）。2018年7月底，上诉人通知上杭县土地收储中心暂停对案涉地块进行收储。所以答辩人未能及时解除抵押登记的原因，是上诉人以及收储中心违约、没有按期支付收储款项；之后又单方停止收储案涉地块。对此答辩人没有过错。4、答辩人早已将案涉地块交还上诉人：2018年4月，上杭县政府已经同意收储案涉地块，并且退还地价款和保证金。答辩人已经退出案涉地块，收储中心也将案涉土地收回并由工业园区出租给了中铁公司建设搅拌站。5、答辩人不存在土地闲置行为：在上杭县政府已经同意收储案涉地块之后，无论答辩人是否将案涉地块交还，都属于履行《土地收储协议》的行为，而不是土地闲置行为。二、被诉《决定书》程序违法：1、上诉人先作出被诉处理决定、再进行调查取证：上诉人调查抵押权情况及解除收储协议，是在2020年9月，是在2020年7月作出被诉《决定书》之后。上诉人将作出决定书之后调查的证据作为被诉处理决定的根据，程序严重违法，该证据不得作为认定被诉行政行为合法的定案根据。2、上诉人作出重大执法决定未经法制审核：本案土地出让价款涉及的金额为200万元，应属数额巨大。根据《福建省行政执法条例》第五十六条“行政执法机关在作出下列重大执法决定前，应当进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：（三）直接关系行政相对人或者第三人重大权益；”。但上诉人没有提供证据证明已经过法制审核，程序严重违法。请求：驳回上诉，维持原判。

　　经审理查明，各方当事人除了一审提交的证据外，二审中没有提交新证据。各方当事人对一审判决认定的事实均无异议。

　　综上，本院查明的事实和采纳的证据与原审查明的事实和采纳的证据一致。

　　本院认为，1、被上诉人对上诉人的执法主体资格均无异议，经审查上诉人的执法主体资格符合《闲置土地处置办法》的规定，本院依法确认上诉人上杭县自然资源局的执法主体适格。

　　2、本案被诉行政行为程序是否合法？

　　2019年10月1日起施行的《福建省行政执法条例》第五十六条规定“行政执法机关在作出下列重大执法决定前，应当进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：……（三）直接关系行政相对人或者第三人重大权益；”联系本案而言，本案无论是土地出让价款200万元还是收回收储价格160万来看，应属数额巨大。上诉人在一审中并没有提供证据证明已经通过法制审核。也就是说，上诉人在作出重大执法决定前未经法制审核，违反了前述法律规定的程序，属程序违法。

　　3、本案土地闲置的原因是被上诉人企业原因还是政府原因？

　　《闲置土地处置办法》第八条第一款规定:“有下列情形之一,属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的,国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料,经审核属实的,依照本办法第十二条和第十三条规定处置:（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人,致使项目不具备动工开发条件的;（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改,造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的;（三）因国家出台相关政策,需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的;（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的;（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的;（六）政府、政府有关部门的其他行为”。联系本案而言，从本案一审查明双方当事人无争议的“2013年11月21日，原告福建客家龙酒业有限公司通过挂牌方式竞得位于上杭县农副产品加工园区Ｂ8二号、宗地编号为2013挂33号的地块，面积20044平方米。同日，原告与上杭县国土资源局（后更名为上杭县自然资源局）签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定土地使用权出让价款为200万元。宗地用途为工矿仓储用地—工业用地（饮料制造业）。受让人（即原告）同意本合同项下宗地建设项目在2014年11月21日之前开工，2015年11月21日之前竣工。2014年1月28日，原告取得案涉地块的国有土地使用权证。原告取得案涉地块的使用权后，因各种原因一直未能动工开发。被告分别于2016年9月13日、2017年5月18日书面通知原告限期动工。2017年8月22日，原告以经营困难及受宏观经济影响，决定不再建设新的黄酒生产项目为由向上杭县人民政府提出要求政府收回土地的申请。2017年12月4日，上杭工业园区管理委员会书面告知原告，案涉地块的自来水已经铺设到企业红线旁，架设在该地块的电线已经迁移，不影响项目施工建设，要求原告按时开工建设。因案涉地块之前存在部分政府原因和部分企业自身原因，2017年12月9日，原告和上杭县国土资源局签订《补充协议》。协议约定对案涉地块延长动工开发期限，重新约定在2018年4月30日之前开工建设并达到不属闲置土地情形的标准，竣工期限相应顺延至2019年4月30日。2018年4月25日，上杭县人民政府召开常务会议，其中同意对年产3000吨黄酒加工项目低效闲置土地进行有偿收回（即案涉地块），具体由上杭县土地收购储备中心负责收储。2018年5月17日，上杭县人民政府作出《关于同意年产3000吨黄酒加工项目闲置土地处置方案的批复》，同意上杭县国土资源局制定的案涉闲置土地处置方案，对该宗地共退还各款项计180万元（含土地使用权出让价款160万元和原告已缴交的履约保证金20万元）。其中由上杭县土地收购储备中心支付业主收储资金160万元，上杭县国土资源局退还业主履约保证金20万元。2018年7月25日，原告与上杭县土地收购储备中心签订《土地收储协议》，协议约定案涉地块由上杭县土地收购储备中心收储，收储价值为160万元，该款在土地移交给上杭县土地收购储备中心及县工业园区后，由县工业园区将收储资金拨付给原告。协议签订之日起，即开展移交工作。2019年3月4日，被告向原告退还履约保证金20万元。《土地收储协议》签订后，案涉地块由政府相关部门租赁给他人做搅拌站使用”事实来看，2018年5月17日前，本案土地闲置的原因属双方原因；2018年5月17日后，涉案土地经上杭县人民政府批复，并由被上诉人与上杭县土地收购储备中心签订《土地收储协议》后，涉案土地已列入政府的储备用地范畴，被上诉人既无权就该地块进行继续开发，也无开发的必要，故涉案土地闲置的原因属前述法规规定的第（六）项规定的情形，应属政府原因，不能归结为被上诉人。上诉人主张涉案土地闲置是被上诉人的行为造成的，与事实不符，本院不予采纳。

　　综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，据此原审判决撤销被诉行政行为正确，应予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人上杭县自然资源局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　　卢宝报

　　审判员　　黄智勇

　　审判员　　丁建岩

　　二〇二一年四月二日

　　书记员　　张晴雯