唐代京畿地区地方治安管理机构——京兆府

　　唐代的长安、洛阳并称为东西二都，除武则天在位时曾经迁都洛阳外，长安一直是唐王朝的政治、经济、军事和文化中心，故其所在的京兆府具有重要而特殊的地位。

　　由于京兆府为唐代京师所在，是皇室贵族和中央机构驻地，因此缉捕盗贼，打击犯罪活动，维护和保持京师的安宁，便成为京兆府的首要任务。

　　

　　第一，京兆府的设置

　　京师治安历来是各代王朝所关注的重点，因此，在历朝历代都设专门机构负责管理。在周朝时设内史负责治理京城，与汉武帝太初元年设置的右扶风并称为“三辅”，共同负责管理京畿地区的社会治安。

　　

　　在魏晋时负责京畿治安的部门改称为京兆太守，后周时又改称为京兆郡。在隋朝时，沿袭后周的称谓，仍为京兆郡，并设置了京兆尹一职。

　　在唐高宗以后，由于高宗频频巡幸洛阳和武则天迁都洛阳，唐令中就京兆河南府的判决权置有明文：开元元年改洛州为河南府。“改雍州为京兆府”。

　　

　　唐代京兆府（雍州）的管辖范围是万年县、长安县及周围的二十一县，统称为京畿地区。它同其他府县所用行政制度基本上是同一套，也是采用的州（府）－县－乡－里四级行政组织，只有作为附属行政单位的坊仅在城内设置。

　　

　　随着时间的推移，京兆府的管辖范围虽有一定的变换，但其辖领京师及近畿诸县的这一原则始终没有改变。

　　第二，京兆府的地位

　　唐代长安作为李唐王朝的政治中心所在地，其治安的好坏直接关系到政权的存亡和社会的安危。京兆府作为一级地方行政机构，为全国各地方的首揆，是维护京畿社会秩序的一个重要行政机构。

　　

　　京兆府在唐代的所据有举足轻重的地位。正是因为京兆府在唐代社会管理中占据的重要地位，开始多以宗室亲王担任。

　　“开元时诸王为牧”，天宝以后查阅史料不见有京兆牧的记载，可能是阙而不置。亲王任雍州牧通常不亲理政务，但并不是说不理雍州事务。

　　

　　如唐太宗在武德时任雍州牧，曾安排了亲信萧瑀、高士廉到雍州任职。说明其有权干预州政，掌握对京师的实际管理权力。

　　雍州牧布置后，由雍州长史改为的京兆尹的地位便显得突出，成为京兆府实际的长官。就京兆府的构成而言，唐初承袭隋制，京兆府称雍州，其长官称雍州别驾，贞观时改称雍州长史。

　　

　　开元元年(713)，玄宗下令改雍州为京兆府，并置京兆牧，下设京兆尹诸属官。唐制下的雍州或开元后的京兆府虽然在行政区划上与诸州一样，但作为管辖首都的机构还是被赋予了特殊的地位。

　　第三，京兆府的职能

　　京畿之内由于“万类聚居”，人员复杂，因此，“触刑章者，多于天下”，犯罪率居高不下，位列全国之首。

　　

　　唐代加强治安管理首先通过强化其治安管理机构来实现。唐代京畿地区的社会秩序的稳定主要依托京兆府、金吾卫等多元行政机制。

　　京兆府除了要处理日常的社会事务之外，为确保京畿地区社会秩序的稳定，把管理治安问题视为其第一要务，并把“辇毂之下，弹压为先”作为治理的第一手段。

　　

　　在《大唐六典》中对京兆府所属官员的职责做了明确规定：京兆尹是长安城中负责治安管理的最高地方长官，如果长安发生重大的治安问题，常由京兆尹亲自处理；少尹辅助尹处理各项事务。

　　仓曹参军事参与管理长安的商业市场治安，掌“公廊、度量、庖厨、仓库、租赋、征收、川园、市肆之事”；户曹参军事主要负责民事案件，法曹参军事主要负责刑事案件，京兆府的主要职责就是维护京畿地区的社会稳定。

　　

　　据唐《狱官令》记载：县可专决笞杖之刑，如果要断徒以上的刑罚需要送州接受覆审，覆审后才能执行徒及流等刑罚。

　　而大理寺及京兆、河南府的最高长官可以直接“断徒及官人罪”，原则上对于徒罪拥有判决权和执行权。与大理寺、诸州并列的京兆、河南府有权判处犯罪流以上的刑罚。同时唐制下的京兆府作为管辖首都之机构，在制度上被赋予与州同等乃至更高的司法权。

　　

　　第四，京兆府对辖区的治安管理

　　唐代京师不但是全国的政治、经济、文化中心，更是皇亲贵族和中央机构的所在地，京师的稳定事关统治者政权的巩固。

　　因此，作为管理京畿一级地方行政官员的京兆府，它的最重要的职责就是确保京师安全，维护社会安宁。它对京畿地区治安的管理主要体现在以下几个方面：

　　

　　其一，惩治罪犯，稳定社会秩序

　　京兆府作为京畿地区的最高地方行政机构，其主要职能就是对扰乱京畿秩序的犯罪分子予以严厉打击，保护人民生活安定和财产安全，维护统治阶级的统治。根据违法犯罪人员的社会出身和背景的不同，京兆府根据实际情况，对其分别予以惩处。

　　

　　其二，打击奸豪

　　豪强是地主阶级的一种特殊类型，由于唐王朝是在庶族和关陇贵族的基础上建立的，在唐朝建立初期豪族对于李氏王朝的发展起到了一定的支持作用，但是在唐后期，政治腐败和战乱频发，国家对社会的控制逐渐弱化，地方豪强借机得到很大的发展。

　　

　　他们凭借拥有较强的经济实力和社会势力在地方肆意妄为，严重破坏了当地的经济秩序和社会秩序。更有甚者，有的豪强还破坏和妨碍地方官府施政治民，凌驾于zf权威之上。

　　对于由豪强引发的一系列社会问题，朝廷一向比较重视，对其采取抑制、打击的措施。长安作为京师，是豪强贵族集聚之地，社会情况复杂，保持其社会秩序稳定尤为重要。

　　

　　因此，作为维持长安社会治安主角的京兆尹根据京畿地区的特殊社会形势，对经常欺压扰民、破坏治安的奸豪予以严厉打击，这不仅起到了惩戒的作用，而且对其他跃跃欲试的豪强也起到了很好的警示作用，使其心生畏惧，有所收敛。

　　

　　其三，惩治违法军士

　　唐代中央禁卫军分为北衙禁军和南衙卫军两部分，其中北衙禁军以后逐渐发展形成北衙六军，包括左右羽林军、左右龙武军、左右神武军、左右神策军以及神威军与英武军等。

　　南衙禁军则指十二卫，左右领军卫和左右金吾卫以及左右千牛卫和左右监门卫等。在上述诸军之中，北衙禁军中的左右神策军曾抵御吐蕃入寇，由于其“外入赴难，国家遂以倚重”，因而常常恃功自傲。随着宦官担任左、右神策军的护军中尉开始，其势更居诸军之上。

　　

　　权势日长的宦官势力与恃恩骄横的神策军士时常扰乱京师正常的社会秩序，这与负责维护京畿地区社会治安的京兆尹发生了严重的冲突。

　　因此，在唐代中晚期，为了惩治违法的神策军军士、维持社会安定，京兆尹采取了以下几方面的措施：对扰乱市场秩序的神策军军士严加惩处，以儆效尤。对违反律令、干涉地方事务的神策军军士依法严惩。

　　

　　依据皇帝诏令，京兆府对违法军士加强管理。唐穆宗早在在元和十五年（820）正月即位以前就已经意识到军使犯罪具有很大的危害，它不但扰乱京畿地区社会秩序，甚至会危及到唐朝的统治，因此，唐穆宗决心下大力气对军使犯罪严加管控。

　　

　　其四，惩治流氓、恶少

　　作为国际性大都市，在长安居住的人口众多，各类人员混居其中，当然也少不了恶少流氓的存在，他们拦路抢劫、勒索百姓、偷盗财物、混迹妓院，无恶不作，成为严重威胁长安稳定的一个重要因素。

　　在唐代前期，由于统治阶级励精图治，约法省禁，实行比较开明的政治措施，相继出现了“贞观之治”、“开元盛世”的繁荣局面，达到了封建社会发展的鼎盛时期。

　　

　　其五，杖杀重犯

　　京兆府行使的治安管理权大多通过刑事处罚来体现，而杖杀是唐朝zf应用很普遍的一种刑罚措施。杖杀是一种用重杖击打臀部处死罪犯的行刑方式。唐代之所以经常使用这种将人折磨致死的刑法，就是为了对扰乱社会治安、图谋不轨、威胁其统治者产生威慑作用。

　　

　　除杖杀外，还有集众决杀。所谓集众决杀，就是在聚集的众人面前将罪犯打死，这样既起到了惩罚罪犯的作用，又达到了警示后人的效果，对预防违法案件的发生有很好的成效。而不论是杖杀还是集众决杀，朝廷都交由京兆府处置，这更体现了京兆府治理京畿地区能力的增强。

　　

　　第五，京兆府与其他部门的关系

　　京畿地区是唐代统治的中枢地区，其安危直接关系到国家的兴亡。因此，唐代除依靠京兆府管理京畿地区外，还委派其他的职能部门参与京畿地区的治安维护。这些部门在管理京畿地区治安时，就会对京兆府的治安管理权限产生一定的影响。

　　

　　京兆府与中央司法机关之间的关系

　　京兆府有时奉皇帝的诏命代替中央的有关部门行使部分司法权。京兆尹在与中央司法机关就辖区内的具体案件定罪量刑时，享有优先的司法支配权。

　　京兆尹与中央司法机关查验案件时，受中央司法机关的监督。对于京城内子弟与少数民族发生摩擦的，也由京兆府与御史台共同处理。

　　

　　京兆尹与禁军的关系

　　德宗建中年间，神策等军因在平定藩镇叛乱中有功，遂恃宠骄横，对地方司法秩序任意践踏，神策军升级为中央禁军后，长期驻扎在京兆及附近属县，军士日益骄横，朝廷虽然对其不满。但对犯法的将士和军司往往持袒护的态度，不许府县逮治。

　　

　　京兆府与街使及各州的关系

　　天子脚下，宦官、权贵等势力横行，处事稍怠，动辄得咎；而且强藩跋扈，盗贼滋生，或毁陵刺相，或殴官，目无法纪。

　　京兆尹治理太宽的话，百姓无以为生，持之过峻，常遭谪贬。初唐时期诸君主对京畿各势力能够不假宽贷，使京兆府县得以依其职权治事，免受其干预和破坏，乃是君臣合力共同治理的结果。

　　

　　第六，总结

　　打击京畿不法势力，愈到中晚唐时成效愈显不彰，宦官、神策军的扰民依然，而权贵、宦官同样干预京兆尹执法，造成京兆尹治民理政的困难。

　　京畿势力能否横行取决于皇帝的态度，但在宦官势力大盛，神策军强势时期，亦有不少不避强御的京兆尹，对其大加挞伐。