面对菲、英沙巴主权分歧，美国希望充当调解人的角色

　　马卡帕加尔对沙巴主权提出索求，一方面是基于其曾作为外交官的个人经历和对菲律宾领土完整的持续关注;另一方面，从客观上看，美国对菲战争损失赔偿法案的失败，为马卡帕加尔加快菲律宾“回归亚洲”提供了信心和契机。

　　事实上，马卡帕加尔“回归亚洲”的民族主义外交政策也对菲律宾独立后的“随美外交”形成了冲击。面对菲英两国的对立，美国德克萨斯州民主党人布尔·斯沃弗德呼吁美国政府进行干预。

　　

　　1962年7月9日，斯沃弗德致信约翰逊副总统，请求美国进行干涉。美国总统特别助理弗雷德里克·达顿以“菲英政府自行决定”为由予以拒绝。同时，美国政府向菲政府表明对其索求不支持的姿态，并传达了支持马来西亚联邦成立的态度。

　　10月27日，美国国务院执行秘书威廉·布鲁贝克与菲律宾驻美大使阿姆莉图·穆图克会谈时指出，菲律宾政府对沙巴主权的索求给“自由世界”造成了很大的潜在危害，美国希望菲律宾对沙巴主权的索求不要危及相关国家利益;还指出马来西亚联邦的成立将会更好地保护菲律宾南部侧翼安全，抵御共产党威胁。

　　美国的冷漠态度是菲律宾政府始料未及的。同日，马卡帕加尔召开记者招待会称，基于共同的反共立场，菲律宾并不反对马来西亚联邦的成立。此外，马卡帕加尔还提出建立一个包含菲律宾在内的大马来西亚联邦的方案，呼吁让亚洲人解决亚洲的问题。

　　马卡帕加尔的声辩一方面是对美国不干预态度的回应，表明自己并不愿走到美国的对立面;另一方面也是试图抢占先机，以此获取在“亚洲人主导亚洲事务”中的主动权。1962年下半年，英国把文莱行政权交给在位苏丹的决定引发了文莱政局的动荡。

　　1962年后，文莱人民党反对英国把文莱并入马来亚的计划，反对党人民党领袖阿·阿扎哈齐领导发动叛乱。1963年初，由于马来亚领导人的反对、文莱叛乱、英国政府立场等一系列因素，菲律宾政府对马来西亚联邦成立和沙巴主权索求的态度发生很大变化，转而寄希望于沙巴人民公投。

　　1962年12月5日，菲律宾副总统埃曼努埃尔·佩莱斯在与美国驻菲大使威廉·史蒂文森会谈中表达了这一政策愿景，并希望将沙巴问题纳入国际法框架之内进行解决。次日，史蒂文森向英国驻菲大使约翰·皮尔彻传达了佩莱斯的意见，后者却表示英国政府并不支持在沙巴举行公投。

　　面对菲、英沙巴主权分歧，美国希望充当调解人的角色。一方面，史蒂文森大使积极发挥中间人的作用，促进菲、英双方进行有效沟通。另一方面，美国国务院还分别指示美国驻马尼拉和吉隆坡的大使馆对马卡帕加尔总统和东姑首相进行“劝说”:

　　一边告诉东姑，美国政府相信菲律宾在马来西亚建立方面具有合理的利益诉求;一边警告马卡帕加尔，印尼可能会对沙巴地区进行干涉，并利用菲律宾对沙巴主权索求的机会做出危害美国和菲律宾利益的举动，同时明确表示马来西亚的建立有利于地区稳定。肯尼迪政府试图以“双面人”的角色促使吉隆坡和马尼拉“听从”其建议。

　　肯尼迪政府之所以决定对英菲双方施加压力，一方面与美国与两个盟友之间的“特殊关系”有关，自然不希望看到两个盟友之间发生矛盾与不和;另一方面，肯尼迪上台后开始调整美国的亚太政策，维持东南亚地区稳定是其战略实施的一个前提。

　　同时，肯尼迪总统还尝试通过与英国首相麦克米伦直接对话，给英国制造和谈机会。1962年12月19日和20日，肯尼迪与麦克米伦在拿骚进行会谈。在会谈中，肯尼迪表示，美国支持马来西亚的成立是因为它能为新加坡和婆罗洲地区提供安全保证，鉴于东南亚面临的最大威胁是印尼，所以英国应该把菲律宾的反对声降到最小。

　　

　　而麦克米伦表示，菲律宾对沙巴的主权索求，很大程度上是出于唯利是图的动机以及马卡帕加尔不负责任的作风。显然，肯尼迪和麦克米伦所站角度不同，双方的关注点也各异。与英国政府的顾虑相比，美国方面对菲律宾的立场考虑更多:

　　菲律宾对沙巴的主权索求，起初具有民族主义色彩，因为它确实担心马来西亚成立会给其造成安全方面的影响;如果英国继续拒绝同菲律宾会谈，菲律宾完全可能会将沙巴问题提交联合国，甚至与沙巴的反马分子秘密会谈，这样一来就会阻碍马来西亚的建立，并对未来菲马关系造成极大危害。

　　最终，经过艰辛会谈，双方同意英菲之间和平解决沙巴问题，并确定在1963年初举行英菲伦敦会谈。然而，英国政府“无诚意”的立场最终决定了会谈不可能取得积极效果。1963年1月24日至2月1日，英国和菲律宾在伦敦举行部长级会谈，确定了“通过外交渠道解决沙巴主权问题”的决议。

　　但该决议只是一纸空文，并未对解决问题起到实质性作用。马卡帕加尔并未因此感到失落，反而更为坚信沙巴的归属对菲律宾国家利益至关重要。面对英国的强硬态度以及拉拢美国“初见成效”，马卡帕加尔试图再次请美国干预沙巴问题。

　　而此时，“肯尼迪政府下调对远东地区1964年财年军事援助计划”的事件使马卡帕加尔备受“打击”。为表达对军援下调的不满，马卡帕加尔计划邀请肯尼迪访问菲律宾，趁机再次商议沙巴主权问题。但肯尼迪希望在“解决沙巴主权问题的方法上产生分歧”时，马卡帕加尔“能够听从”其建议。

　　

　　在与马卡帕加尔的信件往来中，肯尼迪表现出了对菲律宾的不耐烦。随着马来西亚联邦成立时间的临近，在菲、英谈判无果的情况下，马卡帕加尔转而希望美国能够拖延马来西亚的建立，以便为解决沙巴问题争取时间。为此，马卡帕加尔指示副总统佩莱斯携自己写给肯尼迪的亲笔信前往华盛顿与其进行会谈。

　　1963年4月23日，佩莱斯在与肯尼迪会谈时转交了马卡帕加尔总统的信。在长达11页的信中，马卡帕加尔以五大理由论述了马来西亚联邦成立的“不明智性”，并指出菲律宾拥有沙巴主权的五大有利之处;同时，马卡帕加尔还重点强调了菲律宾对美国的忠诚和美菲关系的可靠性，从反共局势出发“极力热情地”劝肯尼迪“对该问题进行认真考虑”;

　　最后，马卡帕加尔还提出延迟马来西亚成立、由联合国监督在沙巴地区举行全民公投等具体建议。马卡帕加尔试图从情感、反共、忠诚等方面说服肯尼迪总统对其进行支持，将“美菲两国人民的情感”作为筹码把美菲捆绑在一起。

　　然而，肯尼迪在读完长信后表示，美国没有干预沙巴问题的必要，而且对菲律宾计划在同年5月中旬召开印尼、马、菲三方部长级会议的计划也未做出反应。6月20日，肯尼迪在给马卡帕加尔的回信中，除对马卡帕加尔所付出的努力进行肯定外，了无新意。马卡帕加尔不得不转而寄希望于和亚洲邻国的交流。

　　在美国政府回避沙巴问题的情况下，菲律宾政府积极将沙巴主权问题拉入亚洲框架内解决。鉴于在马来西亚成立和沙巴主权等问题上的利益相关性，1963年7月30日到8月5日，印尼、菲、马三方首脑在马尼拉进行会谈。

　　

　　会议先后对成立区域组织、马来西亚与沙巴关系等问题进行了讨论，签署了《马尼拉条约》，呼吁三方以“维护地区稳定和安全”的精神解决问题，并对“马菲印联盟”的成立进行了筹备工作。《马尼拉条约》的签署，为马来西亚的建立以及沙巴问题的解决提供了框架，对未来三国关系的发展意义重大。

　　9月16日，马来西亚联邦成立，承诺在沙巴问题上继续遵守马尼拉协议。沙巴主权争端由原来的菲英争夺转变为菲马争夺。同日，菲、印尼同马来西亚断交，造成东南亚局势顿时紧张。

　　在美国看来，此时的菲马对立在于承认马来西亚与解决沙巴主权孰先孰后的问题，而印尼的政策表现为“对抗”。尽管美国政府并不愿过多干预东南亚局势，却未放松对该地区局势变化的关注。

　　11月22日，肯尼迪遇刺身亡，约翰逊继任总统。菲律宾对约翰逊政府在沙巴问题上的调停作用寄予更多的期待。总之，肯尼迪执政期间，美国政府从与沙巴争夺的“无关者”到化解矛盾的“中间人”。

　　究其原因，一方面出于美国对当时国际地区形势变化的认知:英国此时从东南亚撤退，这一地区需要维持稳定和力量平衡;另一方面美国需要同时应对英菲两个盟友的拉拢和争执。

　　

　　对于英国，美国为维持在欧洲的利益而必须与其保持良好的关系;面对菲律宾的拉拢以及肯尼迪执政初期的僵局，美国也并不想加剧两国关系恶化，试图寻求机会缓和两国矛盾。基于本国战略利益的现实考量，美国最终选择在沙巴问题上采取“中立”政策。

　　从影响效果来看，美国的中立政策刺激了东南亚地区的独立性，促使东南亚地区开始“自我调节”的过程，使其试图以“亚洲人”的视角和方式进行内部解决。这在客观上加速了该地区的一体化进程，并为约翰逊政府积极调动第三方力量调解创造了条件。

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