聚焦｜现代医院管理制度建设与创新——江苏康复医疗集团法人治理结构探索

　　

　　自2009年“新医改”方案实施以来，各试点城市在探索政事分开、管办分开的公立医院管理体制改革中采取了多种模式。江苏康复医疗集团以管理体制改革为契机，不断深化现代医院管理制度建设与创新，实现了公立医院管理体制改革与建设现代医院管理制度的有效结合，初步建立了符合现代医院管理制度要求的公立医院集团化法人治理结构。

　　

　　现代医院管理制度的内涵

　　1995年，我国医院管理专家阎惠中首次提出借鉴企业改革思路，建立现代医院管理制度。此后历经20多年的发展，现代医院制度理论逐步发展成熟。2004年，蔡志明全面系统地概括了现代医院管理制度的特征和定义。现代医院管理制度是指医院在新型的公共治理框架下形成的政府、所有者代表与医院之间责任和权利关系的一系列制度安排。

　　2011年2月，国务院办公厅印发的《医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排》提出，“探索建立高效的公立医院管理体制，形成规范化的公立医院法人治理结构，积极推进现代医院管理制度。”这是第一次在中央医改文件中提出“现代医院管理制度”的概念。

　　2016年8月19日至20日的全国卫生与健康大会上，习总书记指出，“没有全民健康，就没有全面小康。”推进健康中国，要着力推进制度建设，在分级诊疗制度、现代医院管理制度、全民医保制度、药品供应保障制度、综合监管制度5项基本医疗卫生制度建设上取得突破。刘延东副总理指出，以建立现代医院管理制度为目标，拓展深化公立医院改革。

　　现代医院管理制度建设与创新案例

　　2009年，镇江市被确定为17个全国公立医院改革试点城市，市委、市政府高度重视，根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》等文件精神，按照省政府“不另设管理机构（如医管局），卫生行政部门作为政府出资人代表”的要求，组建医疗集团，成立理事会、监事会，取消行政级别。

　　○江苏康复医疗集团

　　江苏康复医疗集团是一所集医疗、教学、科研、预防、保健为一体的公立大型综合医疗集团，为社会公益类事业法人单位，承担镇江市政府办医职能，负责市级公立医疗机构国有资产的投资、运营和管理。它由镇江市第一、第二、第四人民医院和第一人民医院新区分院以及10家社区医疗服务中心组成。

　　○现代医院制度建设

　　建立公立医院出资人制度，政府委托卫生行政主管部门履行出资人职责。

　　根据《江苏康复医疗集团章程》，成立理事会代表出资人履行办医职责。理事会是集团的决策机构，对集团的发展战略、规划以及经营管理层人选、薪酬、考核等重大问题行使决策权。

　　集团院长是集团的法人代表，负责贯彻实施理事会的决策和集团的运行管理。集团院长提名集团副院长、集团各医院院长，报理事会聘任或解聘。根据各医院院长提名，聘任或解聘各医院副院长。

　　建立健全集团行政办公会、党政联席会议、党委会等会议制度，以形成集团党政工作合力，保证经营管理层决策的科学化和民主化。

　　设立集团管理层行政职能机构，下设综合办公室、医疗发展部、规划财务部3个部门，审计中心、信息中心、社区卫生服务管理中心、物资采购配送中心、消毒供应中心等5个中心；从全局的角度对集团进行战略规划和运营管理。

　　建立医务、护理、质量管理、伦理等管理专业委员会，行使专业化的指导、监督、咨询、评价等职能。

　　现代医院制度创新

　　以构建协调统一、层次分明、条块结合、富有效率的集团运营管理体系为导向，重点推进了“集团一体化”管理，推进学科建设、后勤保障、信息化建设、人力资源、财务管理等9个一体化管理。

　　按照精简高效的原则，集团各医院将原来的近30个职能科室精简合并成“两办八部一中心”共11个部门，以减少职能交叉，提高工作效能。后又根据职能需要，进行了机构调整。

　　建立现代医院管理制度主要成效

　　○发挥集团作用，优化资源配置

　　在布局结构方面，根据功能定位，易地建成市精神卫生中心；在南徐新城新址建成市二院，对医疗集团相关学科进行整合，使其成为专科特色鲜明的中西医结合医院；在市四院原址组建市妇幼儿童保健医院。

　　在资源整合方面，成立运行协调机构和相关专业委员会，建立采购配供、消毒供应、信息和社区卫生服务管理、病理等中心。

　　在资本引入方面，鼓励社会资本参与办医。探索医疗集团与民营资本合资合作，与厦门眼科中心合作建立镇江康复眼科医院；与九州通、鱼跃医疗集团合作，推进集团医院智慧物流改造；以“政府办、集团管”方式管理社区卫生服务中心。

　　○建立医联体，实现分级诊疗

　　充分发挥医联体优势，按照“政府办、集团管”的模式，推动社区标准化、连锁化建设，提升服务能力，实现分级医疗、上下联动、急慢分治、双向转诊的诊疗模式，完善“小病在社区、大病进医院、康复回社区、健康进家庭”的服务体系建设。

　　引导专家进社区，建成了糖尿病、高血压等慢病特色专科，开展了家庭康复服务、慢病护理指导等，建立了拥有116张床位的康复联合病房。

　　制定双向转诊管理办法和流程，利用医保政策引导，2015年社区上转病人5300余人次，下转社区病人近300人次。

　　集团病理、影像等中心辐射范围延伸至集团外及县域多家医疗机构，2015年集团一院为各合作医疗机构共完成影像报告9755次，心电报告1930次，病理报告11000例，病理合作医疗机构61家。

　　现代医院管理制度建设中存在的问题

　　○公立医院产权不清晰

　　产权分化是现代医院管理制度的根本动力和基本特征。只有明晰产权，才能建立有效的法人治理结构，实现所有权与经营权的分离，才能建立责权明确、权力制衡、管理科学的组织形式。资产由谁代表是产权制度改革的核心，即：由何种机构承担出资人的责任，何种方式履行出资人的义务。

　　但是，在具体执行中产权不够清晰，并未明确公立医院归属市卫计委、财政局还是国资委。出资人代表不明确，理事长一直由政府副秘书长兼任，但因干部调整，现又担任市卫计委主任，容易导致管办不分。还有，产权虚置。

　　○《集团章程》未完全有效执行

　　理事会的作用没有完全发挥，不能定期对集团的发展战略、规划等重大问题进行谋划和决策。干部、人事、分配和监督机制还是处于原来的“五龙治水”状态，财政拨款、人事、编制、干部等仍然按照原渠道。集团对所属各医院医院领导班子的聘任和中层干部的管理自主权较小，没能按照《集团章程》规定的干部聘用管理程序执行。干部实行职级档案管理，从而致使干部的政治待遇、选拔任用、绩效考核等权益得不到保障。集团形同虚设，管理层级增多。

　　○现行政策不能有力支持集团改革

　　集团和医院独立法人地位没有真正落实。在财政上，集团还不是财政预算单位。绩效考核层级不明晰，目前还是由卫计委直接对集团各医院运行情况进行绩效考核，致使集团对所属医院的管理能力有限。在人事管理上，集团对所属医院的人员编制不能统筹使用、人员不能统一招聘，难以形成人力资源在集团内的合理分配和流动。

　　○“新三会”与“老三会”之间的问题

　　目前，集团成立了理事会、监事会、管委会“新三会”。同时，集团各医院仍旧存在院管会、党委会、职代会“老三会”。如何避免职能重叠，管理重叠，会议更多，决策与执行难度更大，是需要解决的问题。

　　完善现代医院管理制度的建议

　　○加强顶层设计

　　要在制度上明确建立现代医院管理制度是公立医院改革的直接目标。要研究现代医院管理制度的内涵、特征、难点和实施路径等问题，要有本质的突破。

　　○明晰产权归属

　　要积极探索公立医院的产权归属问题，一元化、多元化，实现政策化、法律化。要规范产权制度，明确产权的所有权、处置权等。要明确界定政府、部门、医院的责任。

　　○另一种路径设想

　　在公有制情况下，医院多方共管，各管一条、各管一段、各管一块，这种计划经济时代的治理结构，已经不适应中国特色社会主义市场经济的要求，存在很多弊端。理事会仍是多头管理，“五龙治水”没有解决，医院缺乏自主经营权，管办不分，监管不到位。

　　医疗供给侧改革的核心是组织管理体制改革，从而推动产品结构改革，所以现代医院管理制度是公立医院改革的直接目标。

　　可以尝试医院的共有制，即公共所有。政府要转变职能，将所有部门的管理权下放并集中到理事会或公立医院改革管理委员会授权给理事会。出资人是财政部门还是卫生部门，要做实。理事会由利益相关者组成，包括财政、医院、高校、医保、市民。监事会由利益相关者组成，包括卫生、医保、审计。运营管理层由理事会选出。

　　总之，建立现代医院管理制度是公立医院改革的直接目标，需要政府及相关部门真正转变职能，朝向一个目标努力，加强顶层设计，完善政策配套，防止改革碎片化。（本报记者 巩志根 整理）

　　来源：医院管理论坛报  作者：江苏省镇江市第一人民医院院长 朱夫

　　

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