完善国家层面技术评估工作的几点思考

　　

　　摘要：我国科技创新正处于将强未强、爬坡过坎的关键时期，特别是中美贸易摩擦和一系列技术卡脖子事件，暴露出我国关键核心技术缺失的紧迫问题，给技术评估工作提出了新要求。本研究分析和总结国际技术评估经验，梳理我国技术评估发展的特点与做法，提出推进技术评估常态化开展、强化预警性技术评估、科技计划项目评审中引入技术评估环节、依托专业机构构建技术评估研究平台和网络等对策建议。

　　一、国际技术评估的三种模式与四点经验

　　20世纪50年代，资源、环境和人口等问题的凸现，使技术的双刃性、负效应成为人们关注的焦点。 为了更好地利用技术，减少或防止其对社会、环境等可能产生的消极影响，技术评估在美国兴起，并逐渐向欧洲和亚洲国家扩散。

　　（一）国际技术评估工作的三种模式

　　1 服务国会——美国技术评估模式

　　美国是首个从国家层面开展技术评估的国家。 从技术评估办公室（OTA）的建立，再到政府问责局（GAO）对重点技术的评估，美国的技术评估都是在国会领导下展开，并为国会做出科技相关决策提供了非常重要的支撑。 OTA设立之时的主要目标是回应技术对社会的影响，作为公众代表的国会议员们需要分析技术到底在经济社会中扮演什么样的角色，以及技术发展会造成何种影响。 在20多年的时间里，OTA向国会提供了750多份报告，涉及环保、国家安全、健康和社会等多个主题，为国会议员制定科技政策提供重要参考。 OTA在1995年关闭后，GAO继承了相应职能，每年按照国会安排开展专项技术评估工作。

　　2 公众参与——欧盟技术评估模式

　　在OTA成立10年之后，法国、丹麦、英国、欧洲议会、德国等也陆续成立了技术评估机构。 1990年，在时任欧洲议会主席的倡议下，欧洲议会技术评估网络（EPTA）正式成立，主要倡导议会主导、公众参与的技术评估。 公众参与就是在方法和流程中，尽量将某个议题的所有参与者都吸收为评估者和讨论者。 除专家学者外，参与者还包括社会各个组织（例如病友组织、环保兴趣小组、行业协会、教堂）、政府（行政执行部门、执法监管部门）及公众代表（议会）、企业代表和居民个体，评估技术对未来的影响也不再局限于科学、技术和经济领域，使得技术评估更加开放、透明，并鼓励公众参与和社会讨论。

　　3 支撑科技管理部门——俄、日、韩技术评估模式

　　与美国、欧盟等的技术评估不同，更多国家的技术评估工作都与技术预测工作紧密结合，直接服务于国家层面的科技管理部门，如俄罗斯技术评估服务于俄罗斯联邦教育与科学部； 日本技术评估由日本科技政策研究所（NISTEP）牵头实施，服务于科学技术厅（2001年并入文部省）的《科学技术基本计划》制定； 韩国技术评估工作由韩国科学技术企划评估院（KISTEP）牵头开展，向韩国国家科学技术审议会（现已并入科学技术咨询会议）汇报。 评估内容也更为聚焦科技管理部门的关切，如俄罗斯通过“WIFI”图的形式来展现俄罗斯的技术水平及差距，日本主要从重要性、不确定性、非连续性、伦理性和全球竞争力五个方面对技术进行评估，韩国技术评估的主要内容包括技术所处位势、技术水平、技术差距等。

　　（二）国际技术评估工作的四点经验

　　1 技术评估的法律制度保障

　　美国早在1972年就制定了《技术评估法》，1993年的《政府绩效与结果法案》也对技术评估的作用、功能、权利和责任都以明确法律条文的形式予以确定。 日本出台《科学技术基本法》、《科学技术基本计划》，并制定了《国家研究开发评价实施办法大纲指南》，对评价机构、评价责任、评价主体、评价经费等作了详细规定。 德国等国家从80年代起，通过《科研保证法》等法律形式来指导和促进技术评估工作。 澳大利亚按照有关法律来设立评估机构，并遵照法定程序进行工作、出具评价结论或向有关单位反馈结果。

　　2 技术评估的专业化

　　外部非官方、独立专业评价机构的专业评价比内部评价人员的评价更客观更深入，而评价结果则更具有可靠性和公正性。 美国在进行技术评估工作时，政府一般会委托一大批高水平、相对稳定的社会咨询评估机构（包括企业和非营利机构）来承担具体的评价活动，且政府和评价执行者之间建立互相监督的机制。 英国科技管理部门也大致类似，一般会聘请独立的专业评估单位进行评估。

　　3 技术评估的多主体参与及合作网络构建

　　发达国家开展技术评估时，除了由政府组织、专业评价机构执行以外，参与者则涉及到相对广泛的利益相关者。 如英国技术评估的专家中不仅有政府代表，而且还有学者、企业界代表； 俄罗斯选择来自科学、政府、商业和专家界的有关代表，以及专门的外国专家来构建评估网络； 德国参与技术评估工作的评委，通常来自科学界、经济界和政府部门等多个领域，一些重大评价工作也要聘请外国专家参与。

　　4 技术评估以专家评议为主、计量指标为辅

　　专家评议仍然是技术评估中不可缺少的重要方法。 美国的技术评估项目主要通过专家评议的方式进行，并在此基础上建立了层次化的科学技术研究评价体系。 日本的技术评估主要采用同行专家评价的主观评价方法，通过赋权方式得到评价对象的最终得分或者等级。 德国则特别注重同行专家评价在技术评估中的重要意义，认为尖端技术研究工作只能由同领域顶尖专家来进行评估。 英国曾希望通过使用计量学指标来克服同行评价的主观性，但其试评价的结果表明，计量指标不足以代替专家同行评价。

　　二、我国技术评估工作的四个特点

　　我国对技术评估工作越来越重视，相关政策、机构、标准、实践等多个层面共同形成我国技术评估工作体系。

　　（一）相关政策体系逐步完善

　　党中央国务院从政策层面高度重视技术评估的创新导向、评价内容、制度建设和方法建设等方面的深化与发展，构建并逐步完善技术评估政策体系。 从2012年国务院《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》提出“完善国家科技重大专项监督评估制度”，到2016年《“十三五”国家科技创新规划》提出“加强对我国技术发展水平的动态评价和国家关键技术选择”，再到《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出“加强数据安全评估”“加强网络安全风险评估和审查”“建立健全生物技术研究开发风险评估机制”等，我国技术评估政策建设不断完善发展。

　　（二）专业化评估机构广泛设立

　　我国技术评估工作日益规范化、科学化、社会化，相关机构和从业人员队伍日益壮大。 科技部科技监督与诚信建设司承担科技评估管理等相关工作； 国家科技评估中心在科技规划、计划、项目、政府绩效等领域开展评估工作； 中国科学技术发展战略研究院开展技术水平评估、国内外技术竞争评估相关工作。 总的来看，全国各个省市自治区均建立了科技评估机构，有效推进了技术评估工作。

　　（三）相关评估标准有序制定

　　《科学技术研究项目评价通则》（GB/T 22900-2009）、《科技监督和评估体系建设工作方案》（国科发政〔2016〕79号）、《科技评估工作规定（试行）》（国科发政〔2016〕382号）、《科技评估通则》（GB/T 40147-2021）和《科技评估基本术语》（GB/T 40148-2021）等文件和标准相继发布实施，对技术评估工作的开展发挥了重要指导作用。

　　（四）国内外技术竞争评估工作长期稳定开展

　　我国上世纪80年代开始开展技术预测工作，前四次预测调查中均包含了技术水平国际比较等有关问题。 第五次和第六次国家技术预测则将技术竞争评估工作作为重要一环进行单独调查，客观分析我国技术发展总体水平，梳理相应技术的领先国家、领先机构和领先人才，判断我国与技术领先国家的实际差距和差距发展的趋势，发现我国现代化强国和创新型国家建设急需发展的关键技术。 此项工作的研究成果已成为党中央国务院对于科技创新的重要决策依据。

　　三、完善国家层面技术评估的基本思考

　　我国技术评估工作经过几十年的发展，已经取得巨大进步，但与欧美国家相比较来看，还存在几方面问题。 主要表现为对于新兴技术、颠覆性技术等尚未建立常态化评估体制机制，预警性技术评估开展不多，科技重大项目中伦理、安全、风险等技术影响评估较少，专业化的第三方技术评估队伍建设有待加强等。 为有效建立国家层面技术评估工作体系，建议加强以下四个方面工作。

　　（一）推进技术评估常态化开展

　　面对当前国际科技竞争日趋激烈的严峻形势，有必要围绕某些重点产业链、重点产品等开展动态化的技术评估工作。 应基于已开展的国内外技术竞争评估工作基础，将技术评估与每五年开展一次的国家技术预测工作结合起来，常态化开展（1-2年）基础技术来源、技术竞争能力水平、技术发展阶段、技术对外依赖度等的专家调查和国内外文献情报分析，建立关键技术常态化、动态化的评估机制。

　　（二）强化预警性技术评估

　　预警性评估是技术评估工作的原始起点，也是欧美等发达国家和地区技术评估工作的重点内容。 当前，随着美对我实施技术打压与遏制，以及新兴技术研发应用带来的技术伦理、技术风险问题频繁发生，须针对某一专项技术的创新链、产业链、价值链全方位加强评估，对技术的经济社会影响、技术受制约程度、技术伦理、技术风险、技术安全等开展调查，对经济社会发展、风险预警以及中长期影响开展系统分析，长期动态监测，并提供解决预案。

　　（三）科技计划项目评审中强化技术评估环节

　　当前科技计划项目部署的技术领域研究范式不断演变，带来的伦理与技术安全问题不容忽视，如生物科学领域，对生物大分子和基因的研究已从认识生命、改造生命走向合成生命、设计生命，在给人来带来福祉的同时，也带来了生命伦理挑战。 应在科技计划项目评审过程中加入技术评估环节，对立项项目可能涉及的技术路径、研究成果、技术风险、技术伦理、技术安全等问题进行考察，突出技术治理理念的重要性和全流程覆盖，加强对新兴技术可能引发的科技伦理的持续关注和评估分析。

　　（四）依托专业机构构建技术评估研究平台和网络

　　设立由相关司局牵头负责，其他有关部门、事业单位、企业参加的技术评估推进办公室，做好顶层设计，负责技术评估工作的综合协调和整体推动工作； 设立技术评估专业咨询委员会，成员由科技界、学术界、产业界和经济界专家组成，为国家层面技术评估的推进提供咨询建议； 委托专业机构，如战略院、评估中心、高技术中心等，根据各自特点，分类承担技术评估工作任务，探索新工具、新方法、新方式，研究提出技术评估工作的组织管理、配套政策等建议。

　　作者：韩秋明、王书华，中国科学技术发展战略研究院

　　本文转载自微信公众号中国科学技术发展战略研究院

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