匡旭东：未成年人检察公益诉讼制度探析 ｜ 行政与法202101

　　【作者】匡旭东 （华东政法大学刑事法学院诉讼法专业硕士研究生）

　　【来源】北大法宝法学期刊库《行政与法》2021年第1期。（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。

　　内容提要：未成年人检察公益诉讼制度是未成年人保护的新路径，是检察公益诉讼“等”外拓展的新领域，2020年《未成年人保护法》的修订为该制度的构建提供了明确的法律依据。作为新兴制度，未成年人检察公益诉讼制度在理论和实践中均存在不足。新时代，应以修法为基础，通过梳理宏观架构、改进办案机制，在检察机关内外部寻找未成年人保护的新方式，以期更好地实现未成年人权益的司法保障。

　　关键词：未成年人；未成年人保护；公益诉讼；检察公益诉讼制度

　　一

　　问题的提出

　　为保护未成年人的身心健康，保障未成年人的合法权益，2020年10月17日，《中华人民共和国未成年人保护法》修订通过，自2021年6月1日起施行。相较于《中华人民共和国未成年人保护法（2012修订）》，《中华人民共和国未成年人保护法（2020修订）》（以下简称新《未成年人保护法》）增设了“网络保护”和“政府保护”专章，条文也由第72条扩展为第132条，既充分体现出我国对于未成年人权益保障的范围和力度不断加大，也凸显出少年司法在中国特色社会主义法律体系中的重要地位。

　　长期以来，未成年人检察工作以未成年人刑事检察为重点、以青少年犯罪治理和预防为主要内容，一定程度上忽视了对未成年人民事权益的维护。新时代，在国家亲权理念下，未成年人保护的公益属性愈发凸显，检察机关通过公益诉讼参与未成年人保护俨然成为现实需求。对此，新《未成年人保护法》第一百零六条规定明确赋予了检察机关公益诉讼职责：“未成年人合法权益受到侵犯，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院可以督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院有权提起公益诉讼。”从结构与功能视角理解，未成年人公益诉讼本质上是一种偏重督促行政履职的司法机制，容易将行政管制没有发现或不愿意呈现的问题显现出来，在一定程度上弥补行政治理之不足，并且建立起行政管制与司法治理相互依存的公益保护行动链接，形成多元治理机制在公益保护层面的耦合。

　　二

　　未成年人检察公益诉讼制度现状梳理

　　（一）未成年人检察公益诉讼的实践评析

　　为贯彻落实党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求，2015年7月2日，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）。自此，各地检察机关积极推进公益诉讼工作，大力开展“等”外领域公益诉讼探索，但因国家层面没有统一的制度立法，未成年人检察公益诉讼在司法实践中也暴露出诸多问题。

　　1.法律规范供给不足。2015年以来，各地以《试点方案》为基础并结合本地实际相继出台了关于检察公益诉讼工作的规定或细则。因各地检察公益诉讼实施决定或细则数量庞大，为确保研究文本的科学性和可参考性，笔者从2015－2020年的时间跨度中选择东北地区的黑龙江、辽宁，华北地区的河北、河南、内蒙古，华南地区的湖南、湖北、广西、广东，西北地区的陕西、宁夏、新疆，华东地区的上海、浙江，西南地区的重庆、云南等“省”一级别的法律规范进行梳理（见表1）。结果显示：各地对于检察公益诉讼范围的规定均采用“列举＋抽象”的立法技术，对重点推进的领域以“列举”的方式予以规定，而对理论上和实践中可以拓展的领域以“抽象”的方式规定并留有灵活空间。但是，各地在拓展具有地方特色检察公益诉讼领域的同时并没有对未成年人公益的检察保护予以足够重视，仅有重庆、云南、辽宁、新疆四地对未成年人检察公益诉讼予以明确规定，其他地区的办案部门只能通过解释“抽象式立法”来扩张公益诉讼保护的法理空间，且需获得上级领导对公益诉讼探索的支持，不仅不利于调动基层检察机关推进相关工作的积极性，一定程度上也使未成年人检察公益诉讼陷入“于法无据”的困境。

　　

　　

　　2.主责部门不明确。2017年12月，最高人民检察院发布《关于开展未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作的通知》（以下简称《集中办理试点工作通知》），要求在北京、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、四川、宁夏等13个省（区、市）开展为期一年的未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理的试点工作，以推动各地检察机关全面履行刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能，强化未成年人综合保护力度，这为检察机关统一办理未成年人公益诉讼案件提供了法律依据。但目前来看，各地检察机关就未检部门是否承担未成年人公益诉讼职责尚存在较大的争议，大部分地区检察机关的未检部门仍是主要负责未成年人刑事惩治、预防和恢复的司法及社会工作，未成年人公益诉讼案件则由民行检察部门负责。主责部门的模糊、固化的部门结构以及各自为战的办案格局极易增加机构之间的壁垒，进而影响未成年人检察保护工作的科学运行。

　　3.未成年人检察公益诉讼专业化不足。未成年人检察工作在司法理论、内在规律、职责任务等方面与其他检察工作存在显著区别，因此，未成年人检察公益诉讼要健康长远发展，必须以专业化办案部门建设为保障。2016年3月印发的《最高人民检察院关于加强未成年人检察工作专业化建设的意见》提出要建设专门的未成年检察部门或者办案组，培养专业的未成年人检察办案人员。然而，《未成年人检察工作白皮书（2014-2019）》数据显示，从检察机关内设机构改革伊始到2019年底，全国四级人民检察院中有668个设置了独立的未检部门，占比18％；有898个设置了专门的未检检察官办案组，占比25％（见图2）。其中，省（自治区、直辖市）人民检察院均设置了独立的未检部门；基层人民检察院中有390个设置了独立的未检部门，占基层人民检察院总数的12％（见图3）。可以看出，目前独立的未检部门或者办案组织全覆盖的目标尚未实现，有的检察机关还没有完整的未成年人办案团队，有的检察机关即便设立了未成年人检察官也只是依附于其他业务部门参与办案，无法独立处理涉未公益诉讼案件。

　　

　　4.线索发现机制比较单一。不同于传统的以职能部门或者办案业务为标准划分的检察工作门类，未成年人检察工作是以未成年人为工作对象，同时具有刑事、民事、行政以及公益诉讼“四大检察”职责，不受传统部门分类限制、案件线索来源广泛是未成年人检察公益诉讼业务的特点。但司法实践中，部分检察机关在未成年人保护工作中存在线索发现机制单一、案件办理数量不足的问题。以东部沿海某市P区人民检察院调研为例，据笔者不完全统计，该院两年间共办理未成年公益诉讼案件7件，而这7件未成年人检察公益诉讼案件线索无一例外均来自于该院办理的刑事案件之中，“案中案”的线索发现机制一定程度上反映出基层人民检察院在涉未公益诉讼线索发现上的尴尬处境（见表2）。“在办案中监督、在监督中办案”是检察机关履行法律监督职能的新要求，也是检察改革背景下的“动态同步综合办案”的新模式。当下，未成年人的活动场所已不再局限于学校和家庭，从联合国儿童亲善大使到娱乐小演员再到环境保护志愿者，到处都活跃着未成年人的身影，也存在着愈来愈多的权益侵害风险。而且，因被侵权未成年人对于自身遭受的侵害往往无法及时准确作出判断，故诸多侵害后果常常处于一种隐发状态，容易被人忽略。因此，构建更加多元的未成年人侵害线索发现机制、编织更加严密的未成年人权益保护网络、创新更加主动的未成年人保护方式已成为检察机关亟待解决的重大课题。

　　

　　5.检察建议质量有待提高。自2017年7月至2020年7月，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件31万余件，其中行政公益诉讼29万余件、民事公益诉讼1.8万余件；办理诉前程序案件27万余件，其中向行政机关发出诉前检察建议26万余件、发出民事公益诉讼公告1万余件，提起诉讼1万余件。可以看出，公益诉讼案件在办理过程中主要采用的是“诉前检察建议”模式，实践中行政机关对诉前检察建议的到期整改回复率也超过96.9％，到期整改回复率连年居于高位，法检和有关行政职能部门之间的合作关系长期保持良好状态，实现良好监督效果的同时节约了司法资源。但应看到，部分检察机关制发的诉前检察建议存在漏发错发、内容简单、分析薄弱、质量不足等问题。一是检察机关制发检察建议一般都有固定的范式模板，其中“发送单位、问题来源、依据事实及证据、提出建议、要求事项”等关键要素是必不可少的，但因民行检察官对未成年人保护的相关行政规范不够熟悉、相关部门职能及权责关系了解不够透彻，实践中诉前检察建议错发漏发导致无法有效履行并退回的情况时有发生。二是一些诉前检察建议的内容建议简单、针对性和操作性不强，时常出现“贵单位制度不健全、监管不严，有关人员法治理念有待增强，建议贵单位加以改进”等句式。三是个别诉前检察建议对事实把握不准确，论证不够严谨，分析不够深入，措施不尽合理，弱化了建议主体对其的认同度和自身的实践效果。四是诉前检察建议的制发需要以强有力的调查核实权为基础，但各地检察机关之间尚未形成细致的调查核实程式和固定的调查核实操作流程，且不同地区立法上的差异也使其无法达成办案共识，不利于检察调查核实权的稳步强化。

　　（二）未成年人检察公益诉讼理论研究回顾

　　检察公益诉讼视角下对未成年人权益保护的理论探讨最早可以追溯到《试点方案》公布后学界和实务界的思考。首次明确提出未成年人检察公益诉讼制度构建设想的是检察官李涵，其在《青少年犯罪问题》杂志2015年第5期上发表了《未成年人检察公益诉讼制度构建研究——以全国首例民政部门申请撤销监护权案为例》一文，由此引发了对未成年人检察公益诉讼的理论研讨。笔者在国内权威理论期刊和硕博论文收集平台“中国知网”以“未成年人检察公益诉讼制度”为关键词进行检索，收集到相关论文18篇。从论文数量来看，尽管在《未成年人保护法》修订背景下学界对未成年人检察公益诉讼制度有了新的认识，但相关研究仍处于低位状态（见图3），一定程度上反映出学界对于未成年公益保护诉讼和检察机关少年权益保护工作融合的关注程度不够。从论文内容来看，一方面，相关研究基本上是以案例为切入点探讨某一环节的微观程式并提出相应完善对策的，如必要性研究、监护权撤销、诉前程序、检察建议研究等，实务性有余而理论性不足；另一方面，相关研究往往将未成年人检察公益诉讼作为检察公益诉讼的一部分进行研究，并未注意到未成年人司法保护的特殊性。实际上，未成年人检察公益诉讼保护不仅关注到未成年人司法的特殊性，有助于强化未成年人的权益保护，而且能够充分发挥检察机关办理公益诉讼案件“以点带面”的功效，有利于将未成年人司法保护的效果最大化。目前来看，相关理论研究的基础尚显薄弱，无法持续为未成年人检察公益诉讼提供“营养供给”。

　　

　　三

　　检察公益诉讼视域下的未成年人保护

　　当下，学界针对检察公益诉讼视域下未成年人司法保护的探索还在进行中。实务界对未成年人检察公益诉讼制度的建构也尚未达成共识，有观点认为，未成年人检察公益诉讼属于检察公益诉讼的分支，直接放在民行检察公益诉讼部门进行办理即可；也有观点认为，未成年人检察公益诉讼工作本质上属于“个人利益保护”，一般情况下由监护人代为诉讼予以保护，不属于“公共利益”范畴。在笔者看来，之所以出现这种认识差异，主要是对未成年人检察公益诉讼理论的探讨不足导致的。

　　（一）未成年人权益的“公益”属性

　　在我国公益诉讼制度的发展历程中，学界关于公益诉讼的讨论漫长且深刻，对于“公共利益”的理解也各有不同。有学者认为，“公共利益”重点在于关注社会弱势群体的权益保护，即在现行法律框架下通过个案的受理、审理和裁判，引起社会对于公共利益现象的关注，期待司法对弱势群体权益加以保护，并以此促进法律和政策的改进以及社会观念的变革。有学者则认为，“公益诉讼之利益”是保护公共利益或者恢复、补偿受到减损的公共利益，或者虽然没有公共利益受到侵害或者减损的事实，但是有一定的法律秩序和道德秩序需要诉讼保护的情形。也有学者认为，公益应该有两个层次的含义，第一层为社会公共利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益；第二层含义是指国家利益。还有学者认为，公益包含三个层次，一是国家利益，此乃公共利益之核心；二是不特定多数人的利益，此乃公共利益常态化的存在形式；三为需要特殊保护界别的利益，此乃公共利益的特殊存在形式，是社会均衡、可持续发展必须加以特殊保护的利益，如老年、儿童、妇女、残疾人的利益。无论如何表述与定义“公益”，共通之处在于公共利益始终都有对社会弱势群体权益（包含儿童权益）的关注和保护。

　　不仅是我国学者在“公益”范畴的讨论中包含有未成年人权益保护的内涵，域外学者在对“公益诉讼”的理解中也都含有“为小人物而战”的道德观。美国学者斯科特·L·卡明斯和路易丝·G·特鲁别克认为，在美国，伴随着公益诉讼的出现和发展出现了公共利益法的概念，公共利益法是以穷人、黑人、妇女和消费者等代表人数不足的群体划分法律代表的一种方式。美国学者哈特拉·泰勒认为，“公共利益法”这个术语是由美国法律学者创造的，实践于20世纪初，并随着20世纪50年代末和60年代初的民权运动而得到扩展，反映了美国法律体系朝着承认集体利益和保护弱势群体及个人的必要性的方向发生变化，最初它主要代表穷人、非裔美国人、妇女或者儿童等弱势群体，该术语在印度被采用并且常被称为公共利益诉讼（PIL）。

　　在我国传统家庭观念中，未成年人是父母的“私有物”，父母对其管教不能受到他人或者社会干涉。但随着法治意识的不断增强及侵害未成年人案件频发，未成年人权益的保护主体逐渐延展到他人、社会乃至整个国家的范畴。有学者在谈及“未成年人监护制度”时认为，监护制度为个人之私事，国家不加以干涉，乃其短处。按儿童为民族将来命脉之所系，心神丧失或者精神耗弱不能处理事务者，亦是社会之损失。可见，未成年人权益与民族国运关系紧密，未成年人的未来即是国家的未来。从世界范畴来看，1989年《儿童权利公约》确立了“儿童最大利益”这一原则，儿童作为个体权利主体，其自身是家庭成员，但对于未成年人的权益保障不能仅限于家庭单方，需要社会、政府、国家的介入才能对儿童最基本的人权予以保护，以平衡父权滥用、监护权异化可能对儿童带来的伤害。因此，未成年人权利是既具有个人利益属性、又具有国家利益和社会公共利益属性的权益类型，保护未成年人个体利益最大化即是保护社会公共利益。

　　（二）未成年人检察公益诉讼制度的法律依据

　　从2014年党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，到2017年修订《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》正式确立检察公益诉讼制度、2018年《人民检察院组织法》和《检察官法》明确赋予检察机关和人员开展公益诉讼的职能职权，再到《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国英雄烈士保护法》等法律规范赋予检察机关提起更多领域公益诉讼的职能，检察公益诉讼适用范围不断扩大、制度构建逐步完善。

　　在未成年人权益保护领域，检察机关已有诸多实践，从专业化未成年人办案部门的建设，到支持起诉、督促起诉和检察建议的方式探索，再到未成年人检察公益诉前程序的整合设计，未成年人检察公益诉讼制度的发展步伐稳步迈进。《中华人民共和国宪法》明确赋予了检察机关法律监督的职能，而检察公益诉讼既是法律监督职能的时代回应，也是新时期“四大检察”职能同步发展的时代要求。未成年人检察公益诉讼制度是检察机关履行法律监督职能的应有之意，是检察机关不断探索法律监督增长点的创新尝试。就未成年人司法保护而言，未成年人检察公益诉讼在专业判断、证据收集、出庭应诉、资源整合等方面更具“主动性”。新《未成年人保护法》在突出儿童本位基础上加强了司法机关对未成年人权益的保护，新增条文明确规定了检察机关提起保护未成年人公益诉讼的方式和情形，为未成年人检察公益诉讼制度提供了直接且明确的法律依据。

　　（三）检察机关作为未成年人公益诉讼主体的优势

　　检察机关的司法兜底保护能够有效防止未成年人保护的“公地困境”。近年来，检察机关努力推进未成年人全面综合司法保护，提高未成年人权益的法律保护水平。新《未成年人保护法》第六条规定：“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、人民团体、企业事业单位、社会组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人以及其他成年人的共同责任。”从某种程度上说，“共担责任原则”的立法设计极易导致司法实践中出现各自为战、推诿塞责的现象，而未成年人检察公益诉讼能够有效解决这一现实困境，其在未成年人私力保护之外提供了新的保护途径，让司法成为保障未成年人权益的有力屏障。

　　检察机关的独立性和专业性有助于未成年人的司法保护。通常情况下，监护人的私力救济是未成年人保护的首选方式。但面对一些强大或隐秘的侵害时，包括检察机关在内的国家力量必须介入。检察机关作为宪法规定的法律监督机关具有天然的独立性和中立性，能够摆脱外界干扰维护公益和正义，这是检察保护区别于行政保护最为显著的优势。同时，我国公益诉讼区有别于西方国家的最大特点就是在公益诉讼中引入了专门机关和国家力量，这种制度安排在专门人员配置、专业办案能力、证据调查核实、法庭出庭效果以及权益恢复监督等方面具有不可比拟的优势，能够克服一般公益诉讼案件中存在的启动难、取证难、胜诉难、帮扶难、补救难等障碍。而且，检察机关介入未成年人公益诉讼一定程度上能够更好地支持或督促社会组织及个人提起相应的保护性诉讼。以在我国发展得较为完善的环境公益诉讼制度为例，以往由社会组织提起的案件数量每年不超过50件，自检察机关提起公益诉讼后，由社会组织提起的案件数量提高并维持在60－70件。

　　检察机关对于未成年人权益保护有着深厚的工作基础和丰富的实践经验。上海是我国少年司法的发源地，1986年，上海市长宁区人民检察院率先成立“少年起诉组”；1992年，上海市虹口区人民检察院设立首个未成年人刑事检察科并确立“捕诉防一体化”未成年刑事案件办理模式；2006年，上海市未检工作从“捕诉防一体化”模式逐步向“捕监防一体化”模式的转变。2018年，最高人民检察院在全国13个省（自治区、直辖市）部署并开展旨在整合刑事、行政和民事检察资源的未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作。2019年，全国检察机关进行“内设机构”改革，最高人民检察院成立专司未成年人工作的第九检察厅，检察工作开始在未成年人刑事司法、民事、行政检察等领域全面开展。检察机关在长期实践中已摸索出了一系列符合未成年人身心健康和成长特点的办案机制，形成了较为完整的司法救助、心理咨询、专家介入、社会支持、检察服务、大数据协调等未成年人司法保护体系，这也为未成年人检察公益诉讼制度的未来发展夯实了基础。

　　四

　　完善我国未成年人检察公益诉讼制度的相关建议

　　2020年1月19日，张军检察长在全国检察机关未成年检察工作会议上强调，要更新司法观念，强化法律监督，自觉扛起新时代未成年人保护的检察责任。作为新时代未成年人司法保护的创新和发展，未成年人检察公益诉讼制度若要更好地发挥作用，应从宏观和微观两个维度入手，以少年司法观念为基础、明确主责部门、细化立法规范，不断创新和完善线索发现和案件办理机制，积极探索未成年人司法保护新路径。

　　（一）未成年人检察公益诉讼制度宏观架构

　　1.以少年司法观念为基础。目前未成年人公益保护的检察介入工作尚处于初级阶段，少年司法独立的价值尚未充分体现，故应积极培育“能动”的少年司法观念。具体而言，一是树立国家亲权理念。国家亲权理念脱胎于父母亲权，经历了父母绝对亲权时期、国家亲权辅助父母亲权时期以及国家亲权超越父母亲权时期三个发展阶段。“国家亲权”具有三个一般层面的含义，即国家是未成年人的最终监护人，负有积极履行保护未成年人的责任；国家亲权超越父母亲权，在父母亲权不能、不适当以及不履行保护职责时国家应积极介入代替或辅助父母亲权对未成年人进行保护；国家在代行父母亲权职责时应将未成年人的利益置于首位。未成年人检察公益诉讼应以“国家亲权理念”为制度基础，切实履行国家对未成年人应尽的责任与义务。二是坚持最有利于未成年人原则。联合国《儿童权利公约》是世界范围内保护儿童的纲领性文件，其第3条第1款确立了“儿童最大利益原则”，即儿童具有独立的权利主体地位；儿童利益必须高于其他利益，只要涉及儿童的事宜必须以有利于儿童为出发点，以儿童的最大利益为中心。在我国，新《未成年人保护法》首次确立了“最有利于未成年人原则”，为检察机关进行未成年人司法保护工作提供了准则性依据。作为公权力代表的检察机关应积极探索多元化的权益保障方式，强化未成年人保护的共同责任，统筹社会保护的共同力量，必要时及时提起未成年人检察公益诉讼。

　　2.细化未成年检察公益诉讼立法规范。2014年12月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部联合发布《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》；2017年11月，最高人民检察院印发《关于建立未成年人检察工作评价机制的意见（试行）》；2017年12月，最高人民检察院印发《最高人民检察院关于依法惩治侵害幼儿园儿童犯罪全面维护儿童权益的通知》；2017年12月，最高人民检察院印发《集中办理试点工作通知》；2020年4月，最高人民检察院印发《最高人民检察院关于加强新时代未成年人检察工作的意见》；2020年10月，新《未成年人保护法》修订通过。以上述法律法规为依据，未成年人检察工作逐步形成了从以刑事司法为中心转向“四大检察”全面发力的格局，从纵向的捕诉监防教“五位一体化”到横向的未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼“一条龙”，未成年人司法保护体系不断充实与完善。然而，目前就未成年人检察公益诉讼的立法寥寥无几，相关条文大多散落于各种“通知”“决定”等规范性文件之中。应从国家层面统一并细化未成年检察公益诉讼实施办法，对未成年人检察公益诉讼制度的适用范围、主责部门、诉前程序、立案管辖、举证责任、诉讼权利与义务等具体程序和工作机制加以明确，从而为未成年人司法保护创造良好的制度环境。

　　3.明确未成年检察公益诉讼主责部门。新《未成年人保护法》第一百零一条第一款明确规定“公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政部门应当确定专门机构或者指定专门人员，负责办理涉及未成年人案件。办理涉及未成年人案件的人员应当经过专门培训，熟悉未成年人身心特点。专门机构或者专门人员中，应当有女性工作人员”，但目前实务中公益诉讼的主责部门仍是民行检察部门。民行检察部门基于成熟的工作机制和长期的实践经验确实有办理公益诉讼的天然优势，然而未成年人检察业务有其特殊规律，在完成未成年人公共利益保护与恢复工作的同时还要对未成年人的身心健康和个人发展进行关注和跟进，因此应由专门机构及专门人员负责未成年人检察业务。随着最高人民检察院第九检察厅的组建，针对未成年人司法保护机构设置从“临时办公室”转为未检部门，这一变化的本质即是看到了未成年人的特殊性和未成年人保护工作的专业性。由独立的未检部门负责未成年人公益诉讼工作符合少年司法的规律和现状，是新时代未检部门从以刑事少年司法为主到刑事、民事、行政、公益诉讼“四位一体”的转型升级。当然，不同地区涉及未成年人保护案件的数量确有差异，在设置未成年人公益诉讼部门时也不能“一刀切”。有条件的地方检察机关可以与最高人民检察院保持一致，设立未检部门；结合本地实际不适宜设立或没有足够的编制设立未检部门的地方检察机关，可以考虑成立“未成年人检察办公室”或“未成年人办案单元”，在办理未成年人公益诉讼案件时以“办公室”或“办案单元”为主、以民行检察部门为辅，打破部门壁垒，实现优势互补、强强联合，在恢复未成年人受损公益的同时关护其身心健康及个体发展。

　　（二）未成年人检察公益诉讼制度微观机制完善

　　1.创新线索发现机制。司法实践中，未检部门的设置饱受质疑，尤其是基层检察机关中“未检检力安排与案件数量”之间存在冲突。2018年人民检察院内设机构改革以来，编制紧缩、业务增加，主要检察办案部门人员配备尚处紧张状态，是否设置案源时常不足的未检部门更存争议。部分基层人民检察院的未检部门被并入其他刑检部门；部分基层人民检察院的未检部门虽未并入其他部门，但其主要职能转为教化引导、社会转介、社会支持等辅助性工作，不再独立承办具体的未成年人诉讼案件。笔者认为，未检部门存废争议的根源并非案源不足，而在于线索发现机制较为单一。只有不断创新线索发现方式，方能化解未检部门“巧妇难为无米之炊”之困境。

　　一是推广未成年人检察业务统一集中办理机制。随着未成年人检察工作的深入，检察机关逐渐认识到涉及未成年人的刑事执行检察工作和民事行政检察工作同样具有自身的运行规律，不把握好这些运行规律就不能很好地实现未成年人权益的综合有效保护。2018年1－12月，我国13个省（自治区、直辖市）开展未成年人刑事执行检察、民事行政检察业务统一集中办理试点工作，将涉及未成年人的刑事执行、民事、行政、公益诉讼检察工作统一交给未检部门办理，打通了检察机关内设机构间的部门壁垒。将移送的案件和发现的线索进行统一收集和归类，不仅有利于重点围绕家庭监护、校园饮食、校外培训安全和儿童疫苗等突出问题领域进行分类处理，而且有利于在对违法犯罪行为提起公诉的同时一并提起附带民事公益诉讼，双管齐下，加大对于侵害行为的打击与震撼力度。

　　二是建立未成年人公益诉讼联络员制度。最高人民检察院、国家监察委员会、教育部等印发的《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》第二条规定：“侵害未成年人案件强制报告，是指国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员，在工作中发现未成年人遭受或者疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的，应当立即向公安机关报案或举报。”以此为依据，可以考虑充分发挥亲属及学校、宾馆、酒吧等与未成年人密切接触的公职人员、从业人员的作用，聘请其作为未成年人公益诉讼联络员或者监督员。这不仅可以调动社会居民、学校老师以及其他成年人的监督积极性，利用其长期接触未成年人的优势，在食药产品安全、未成年人用工、文娱产业、义务教育以及其他较为隐蔽的领域及时发现侵害未成年人合法权益的线索，而且有利于未检部门在整改督促环节中持续监督，发现有怠于整改、拒绝整改以及整改不足等问题及时处理，推动诉前督改取得良好效果。上海市青浦区人民检察院探索实践的“未成年人检察公益诉讼观察员制度”可供借鉴：该院联合辖区内中小学进行“双聘活动”，检察官作为法制校长、校长或教师作为公益诉讼观察员共同深入到孩子生活中发现线索，此举延伸了未成年人法治宣传和保护的触角，有助于检察机关对未成年人进行司法保护。同样地，类似的探索实践可以走向社区、单位和乡村基层，鼓励公众向检察机关提供公益诉讼案件线索，经核实采用的，给予一定奖励。

　　三是搭建未成年人权益侵害线索发现和信息共享平台。2020年1月12日，由上海市人民检察院、共青团上海市委员会、12355上海青春在线青少年公共服务中心联合推出的“上海市未成年人权益保护监督平台”正式启动，这也是我国首个省级未成年人权益保护监督平台。该平台的启动不仅畅通了未成年权益保护监督线索的收集渠道，而且方便了检察机关根据不同需求分别开展刑事、民事、行政和公益诉讼检察工作，同时通过线上咨询、个案介入、线下授课等多种形式能够为未成年人及其家长提供法律咨询、心理健康、家庭教育、法治教育等多种服务。未来，检察机关应加强与审判机关、行政机关的工作衔接，建立行政执法、司法审判与公益诉讼工作衔接信息共享平台，各级行政机关依法向人民检察院开放相关行政执法信息和数据库，充分运用信息化、科技化手段提高未成人权益侵害线索的发现能力，把“智慧检务”做到极致。

　　2.优化办案流程。未成年人公益诉讼尚处初步发展时期，个案经验往往难以解决办案过程中出现的新问题，当务之急是进一步优化未成年人公益诉讼的办案流程。

　　一是构建未成年人检察公益诉讼“案件化”办理机制。应理顺未成年人公益诉讼从线索受理到诉前调查、检察建议、提起诉讼、诉讼庭审、审判结束、案件执行的全部诉讼流程，专人专责专案全程跟进。应探索“一案一卡一组一线索”留痕式办案模式，从获取一份侵害线索、填写一张办案卡片到组建一支专业团队应案施策，应人置法，不仅能够增强办案人员的责任心和积极性，还能极大提高办结案件的可视化与可审查性。应构建与未成年人检察公益诉讼“案件化”办理机制相对应的“科学考评体系”，以加强办案专业化和规范化。

　　二是形成诉前程序与诉讼程序相结合的“二元”办案格局。检察公益诉讼在诉前大多通过部门磋商、工作建议函、公开听证、检察建议、支持起诉等方式予以解决，但在民事侵权领域中，未成年人权益保护具有更加紧迫的必要性，一旦放任侵害行为必然会扩大侵害结果，甚至难以补救。因此，检察机关应将“软性”的诉前程序与“刚性”的诉讼程序结合起来，探索未成年人公共权利由“宣言”到“诉讼”的实现路径，灵活调整督促手段，减少诉前建议流程，必要时可以径直起诉或者申请法院采取强制性措施提前进行违法纠正。

　　三是细化未成年人公益诉讼调查核实机制。调查核实是新时代检察机关履行法律监督职能的重要方法，是提高检察建议质量、落实监督手段的重要保障，亦是公益诉讼的必要取证手段和前置程序。相较于行政公益诉讼和环境公益诉讼，未成年人公益诉讼不适用“举证责任倒置规则”，证明侵害未成年公共利益事实存在以及因果关系的诉讼责任主要由检察机关承担。故此，无论检察机关立案还是诉前检察建议说理抑或诉讼庭审参与都需要以调查核实的结果为基础，围绕公益诉讼案件所涉及的事实与法律问题展开。应从对象、手段、权力、程序及机制保障与监督等方面细化调查核实机制，在赋予检察机关公益诉讼“调查核实权力”的基础上进一步明确调查核实的适用对象、具体措施、程序性规则等相关制度以及调查核实获得证据的法律属性和地位，必要时检察机关可以联合相关行政机关依法采取其他强制性处置措施排除妨碍、收集证据、核实情况。

　　《行政与法》2021年第1期目录

　　【党内法规研究】

　　1.地方性党内法规制度建设的困境与完善进路

　　——基于政治系统论的研究视角

　　李豫、李云霖（31）

　　2.党内法规程序的法治向度

　　高文勇（43）

　　【社会治理】

　　3.项目进村中技术理性的折耗

　　——以村干部贪占犯罪案件为分析基点

　　温丙存（50）

　　【博硕专栏】

　　4.未成年人检察公益诉讼制度探析

　　匡旭东（82）

　　【司法实践】

　　5.网络时代个人信息保护的公益诉讼模式构建

　　唐守东（95）

　　6.被告人认罪认罚反悔问题研究

　　张小燕、黄博儒（103）

　　【法学论坛】

　　7.我国刑事被害人社会补偿制度之构建

　　王素芬、任妍晖（113）

　　8.APP主体的立法规制

　　陈秀萍、胡天金（122）

　　《行政与法》是由中共吉林省委党校（吉林省行政学院）主办，经国家新闻出版署注册登记，向国内外公开发行的综合性学术刊物。月刊，大16开本，128页，每月20日出版。

　　《行政与法》1984年创刊，原名《政法丛刊》，1994年更名为《行政与法》。2002年被评为吉林省一级期刊并至今，《行政与法》为中国人文社科学报核心期刊，2006年晋级全国百强社科学报，2007年被评为北方优秀期刊。

　　《行政与法》以“坚持正确导向，追踪社会热点，探讨行政科学理论，关注法学研究”为办刊理念，把“为政府中心工作服务，为读者提供权威法律信息，为提高政府工作人员依法行政的技能和水平”作为办刊宗旨，集专家学者智慧，刊发学术精品。注重理论性、实践性、创新性；体现政策性、方向性、权威性；突出专业性、应用性、前瞻性。《行政与法》以讲究知识性、可读性为立足点，策划和设计了“公共管理理论、政府与法治、政府与经济、公务员制度、探索与争鸣、宪法行政法研究、法学论坛”等一系列有影响、有特色的栏目。

　　-END-

　　责任编辑 | 华铭章

　　审核人员 | 张文硕

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