无处不在的身份证

　　原标题：无处不在的身份证

　　1984年4月6日，中国开始实行居民身份证制度。新华社发

　　周·解密

　　南方日报驻京记者 王腾腾

　　近日，公安部等八部门联合发布身份证新规，其中规定：国家机关不得扣留抵押身份证。公民应当坚决抵制擅自复印、扫描居民身份证或者扣押居民身份证的行为。

　　身份证制度的建立与完善为我国的人口管理以及公民的实际需要做出了很大贡献。但同时，身份证被冒用，隐私被侵犯等现象也不断出现，极大地损害了公民的利益，也给国家的人口管理工作带来很大困扰。

　　《条例》发布前曾七次修改

　　1985年以前，中国的人口管理采取“一户一本”的模式，即每个家庭拥有一本户口簿。后来又有工作证、学生证、介绍信等，但这些证明材料没有统一格式，容易伪造、顶替。1984年4月6日，国务院批准了公安部《关于颁发居民身份证若干问题的请示》，并发布《试行条例》。随即，北京、上海、天津等大城市开始逐步试行身份证制度。

　　条例的起草工作异常谨慎。据悉，《试行条例》发布前进行了七次修改。中国人民武装警察部队学院副政委赵大斌少将，曾参加了公安部治安管理局居民身份证管理处筹备工作，之后任该处处长，对于试行条例的修改工作，他曾有过一段表述：“这七次修改还仅是经公安部党组正式审议的次数，实际工作中我们做的修改可以说不计其数，在那段日子里每一天我们都在就某一条款、某一内容的表述，甚至每一个字进行斟酌和讨论。当时各方曾就身份证是否要有婚姻状况、职业等内容进行过争论和探讨，综合考虑我国的实际情况，最终决定不列入登记项目；关于申领身份证人的年龄，也是在认真研究相关法律法规后，最终将18周岁改为16周岁。”

　　公安部在自行研制并且借鉴外国经验之后，确定第一代居民身份证的形式为聚酯膜塑封的单页卡片。1985年9月，六届全国人大常委会通过并公布施行居民身份证条例，对身份证的发放范围以及非法查验、使用身份证等情况进行了明确规定。自此，公安机关开始依法颁发和管理第一代居民身份证。

　　最初的身份证都是手写

　　第一代身份证在如今看来非常普通，甚至简陋。然而，在当时的条件下，这已经殊为不易。首先是要向近十亿人口颁发身份证，数量惊人。其次，身份证的材料、设计、防伪等工作对于当时的条件来说都显得捉襟见肘。

　　据赵大斌描述，主要困难一是工作量巨大，十多亿人口约有八亿人要领证；二是工作要求之高史无前例，由于每个人的编号要惟一，每个人的每一个信息都必须准确无误；三是工作组织难度大，涉及许多部门，涉及千家万户，尤其是涉及制证及管理技术领域的难题很多。信息采集工作相当复杂，尤其是在边远山区。据报道，青海省杂多县的一个照相组，为给一个牧业点居民照相，在零下20摄氏度的严寒中骑马8天才到达目的地；由于没有现代化信息传输系统，在新疆就曾有民警为采集人口的准确信息骑马深入偏远山区遇险牺牲。

　　当时，制作身份证用的塑封机、塑封套、翻拍专用的照相机，印刷用的防伪油墨、防伪膜，甚至底卡用的特殊相纸，在我国都是技术空白，后来才逐步得到解决。

　　因条件所限，最初的居民身份证全部是手工填写，而要保质保量，做到项目准确、字迹工整美观，无疑又是一项艰巨任务。当时，除了派出所民警，街道、学校、企事业单位等社会各界写字好的人员都被发动起来，投入到填写工作中。

　　单秀荣成为“一号公民”

　　此后，15位的身份证号码又变为18位组成，这个数字排列是遵循一定的标准的，极大地提高了管理效率。其中第1、2位数字表示所在省份的代码；第3、4位数字表示所在城市的代码；第5、6位数字表示所在区县的代码；第7至第14位数字表示出生年、月、日；第15、16位数字表示所在地的派出所的代码；第17位数字表示性别：奇数表示男性，偶数表示女性；第18位数字是校检码。

　　1984年8月30日傍晚，北京市朝阳门内大街文化部宿舍大院内张灯结彩，鞭炮齐鸣，气氛热烈有序。公安部、北京市发证领导小组、北京市公安局等有关部门在这里举行了中华人民共和国首批居民身份证颁发仪式，380名居民幸运地成为中国第一批居民身份证的持有者。“一号公民”便是中国歌剧舞剧院著名女高音歌唱家单秀荣。实际上究竟选择谁成为中国“一号公民”，主管部门是经过慎重考虑的，单秀荣这样解释其中的原因：“首先政治上要可靠，其次是在社会上有一定影响，上世纪70年代我为多部电影、电视剧配唱主题歌，如《沂蒙颂》主题歌，《归心似箭》的《雁南飞》等，当时正是最火的时候。另外，当时我正好30多岁，年龄也合适。”2001年，单秀荣将她的身份证无偿捐献给北京警察博物馆。

　　“二代证”已超10亿张

　　由于受当时经济和技术条件的限制，第一代居民身份证在制作和使用中的缺陷日益明显，尤其是在防伪工作以及适应信息化的过程中的缺陷。公安部通过广泛的调研论证，拟采用非接触式IC卡技术，研制、换发第二代居民身份证。

　　2003年6月28日，全国人大通过《中华人民共和国居民身份证法》，代替了《中华人民共和国居民身份证条例》。《中华人民共和国居民身份证法》扩大了证件发放范围，法律规定现役的人民解放军军人、人民武装警察，可申领居民身份证；未满16周岁的公民，也可以根据自愿，申领居民身份证。法律确立了第二代身份证的设计方向：居民身份证具备视读与机读两种功能。这样可以适应人口信息化管理的需要，有效防止伪造、变造，并便于查验、核查和真伪鉴别，该法的颁布实施为换发二代证工作提供了法律保障。自2004年开始，公安部组织全国公安机关开展了集中换发“二代证”工作。截至2009年年底，全国已制发“二代证”超过10亿张。

　　“居民”“公民”一度有争论

　　值得注意的是身份证名称中的“居民”“公民”之争。2011年10月24日，十一届全国人大常委会开幕，内容之一是审议关于修改居民身份证法的决定。10月29日，居民身份证法修订草案通过，修订内容之一是自2013年1月1日起停止使用。修正案草案初审稿将原来法律规定的“公民姓名变更”应当申请换领新证，修改为“居民身份证登记项目信息变更”应当申请换领新证。经慎重研究，“建议表决稿”又将这一规定改了回去。有人大常委会委员提出，我国目前人口流动量大、住址变动频繁，如果按照修正案草案规定，包括住址在内的身份证登记项目信息发生变化都要换领新证的，也增加管理机关的工作负担，还是原来的规定比较妥当。

　　实际上，2002年10月25日，中国公民身份证法草案首次提请九届全国人大常委会审议，就曾出现过“公民身份证”还是“居民身份证”的争论。这个草案其中的一项主要内容就是：证件名称由居民身份证改称公民身份证，且在最初提交十届全国人大常委会讨论的身份证法草案时也叫“公民身份证法”。

　　但是为了避免对本法调整范围的不同理解，法律委员会经认真研究，建议将该法的名称改为“居民身份证法”，并相应地将草案各有关条款中的公民身份证均改为居民身份证，既不影响实行公民身份号码制度，也不影响草案规定的身份证发放范围。