浅析19世纪俄国地方长官制度产生的影响

　　地方长官制度将地方司法、行政大权赋予世袭贵族，加强了贵族在地方治理中的作用。地方长官制度确立了地方长官对农村的管辖权，很大程度上恢复了贵族对农民的权利。

　　正如叶夫列伊诺夫指出，“根据编纂者的意图，1889年农民法律的目的就是为了抵制1861年2月19日的农民解放。它们恢复了农民对领地贵族的依附性，而领地贵族作为世袭贵族的代表，被任命为地方长官，被赋予了对农民的监护权。”

　　

　　地方长官制度是对地方管理进行的极为保守的反改革，其真实目的是重新确立大改革前贵族地主对农民的权利，力图通过地方长官的特殊地位来加强对地方农民和其他非特权阶层的控制、管理。

　　该制度既能加强领地贵族在地方的政治地位，又能加强中央集权、稳定农村局势，还有利于保留封建农奴制残余。

　　从该制度确立到20世纪初，俄国共设有约2200个由地方长官领导的地方自治区，先后担任过地方长官的世袭贵族共约6000人，该数据说明，此制度起初得到了良好推行，贵族的地方权力也因此得到一定程度加强。

　　

　　但该制度在实施过程中表现出了严重的问题。首先，该制度破坏了1864年司法改革所确立的司法独立，及行政与司法权分离的原则，加剧了官僚专横。

　　地方长官是农民自治的监护者，他们对农民的权力几乎不受限制，可以不经任何正式手续就对农民实施惩罚。

　　他们有权废除村民大会和乡民大会的任何决议，有权推翻乡级法院的任何判决。而且许多地方长官并不遵守法律规定办事，而是随心所欲。

　　大多数地方长官都由贵族担任，他们在同农民打交道时广泛采用改革前的经验，经常实行超经济的强制性措施，这便加剧了滥权现象。

　　

　　而且，内务部仅通过不定期的地方检查来加强对地方长官的控制，但是这种检查实际上只是形式主义。

　　在此职务设立了15年之后，政府首次对地方长官的管理行为进行了选择性考察，从中得出的结果是，他们当中存在的主要问题不仅是“懒惰和冷漠”，更有独断专横。

　　“即便是地方长官某些明显不合理的行为，通常也会得到主管机构的支持，因为这个主管机构就是县地方长官代表大会。”

　　省级机关对于地方长官的检查很少见，也不会对他们的滥权行为加以严惩。

　　

　　比如坦波夫省，在1889-1915年的26年里，对地方长官的检查只进行了6次，而且即便是发现了严重失职和滥权现象，也不会严厉惩处他们，因为无论是在县级还是省级机构中，地方长官都有人脉支持。

　　因此地方长官的权力不仅是全面的，而且是独裁的，他们完全可以说：“在我的地盘上，我就是一切！”更重要的是，地方长官作为“强大的、接近人民的权力”，农民对他们并无好感。

　　19世纪末20世纪初的俄国农民已经开始逐渐意识到自身的权利，而不愿只做低等人，因此大多数农民对于这一制度持负面态度。

　　

　　许多农民意识到，自从地方长官获得了对农民事务的主导权，并经常否决村民大会的决议之后，农民的等级自治就难以为继了。

　　部分农民将此制度视作恢复农奴制，并奋起反抗地方长官，从而成为地方不稳定的因素。

　　有些地方甚至出现了农民杀死地方长官的事情，比如1899年4月沃罗涅日省的地方长官列尼耶遭到农民杀害。

　　按照农民的话说，应取缔地方长官，“因为他们好吃懒做，因为他们对我们进行压迫”。其次，符合地方长官任职资格的贵族人数不足。

　　

　　亚历山大三世曾希望，在每一个区域都配置一位受人尊敬的贵族担任地方长官。

　　但事实上，让贵族地主在地方享有行政权、司法权，对农村进行有效管理的美好愿景是错觉，因为这样的地主越来越少。

　　1898年彼得堡贵族表示，应保护贵族作为任职等级的主要特征，并要求在立法上明确，仅世袭领地贵族有权被任命为地方长官。

　　但是19世纪末20世纪初贵族等级在土地方面已失去垄断地位，其经济实力日渐衰落，俄国政府甚至无法招募足够多的符合地方治理机构任职条件的贵族。

　　

　　根据已有出版物的统计，地方长官中世袭贵族的比重在19世纪90年代初为三分之二以上，到1905年则降至远不足二分之一，之后一些年，这一数字继续下降。

　　莫斯科省博戈罗斯基县首席贵族萨马林曾就此指出，在破产贵族并不多的地方，所有选举型县级职务都掌握在贵族手中。

　　但在贵族破产现象严重的其他地方，根据新法律，让非贵族出身的人士担任地方长官的现象便不可避免，他还指出，某些省县甚至会因本地区缺乏合适候选人。

　　而任命其他省县的贵族担任本区地方长官，但外省县的贵族与本地贵族并无多少联系，与其他任何官员无异。

　　

　　古尔科也曾抱怨地方长官人数少，他写道：很难吸引合适的人选到农村荒凉偏僻的地方任职，就算那些失去土地的贵族也越来越不愿添补这些空缺。

　　最后，担任地方长官者素养不高。虽然在地方长官中的确存在不少同情农民、尽力协助农村发展的人，但是大多数都是平庸的地方秩序维护者。

　　对于他们而言，这份工作的首要意义是让他们得到可观的薪水，而最高任务则是掌握对农民的绝对权力。

　　在履行职务时，地方长官经常像乡级法院一样，俄国政府于1903年对十个省份的584位地方长官进行了调查。

　　

　　结果证明，地方长官中缺乏精明强干者，有21%的地方长官没有完成中等教育，有5%的地方长官既不是世袭贵族，也不是终身贵族，许多地方长官行政能力低下，成为了低品级的普通警察。

　　1893年，《公民报》轻蔑地描述了地方长官变成“日复一日自动循环的机器，阅读省里的通令，辞退那些身处合适岗位的任职者。”

　　从地方长官制度的推行状况可知，地方长官的权力没有完全满足保守主义者“恢复贵族等级在地方行政管理领域控制权”的愿望。

　　但是，在许多贵族无法通过发展私有经济来养家糊口的情况下，担任地方长官合乎贵族的使命和利益。

　　

　　19世纪末20世纪初，在贵族日渐衰落的同时，俄国资产阶级、新兴地主的经济力量不断壮大，他们不愿再顺服于贵族在政治上的压迫，其精英阶层要求参与国家治理工作。

　　在这种情况下，俄国政府于1906年颁令不再保留贵族等级的优先任职权，七年后内务部明确贵族再无特权被任命为地方长官。

　　1912年，俄国政府还决定收回自1889年以来赋予地方长官的地方司法权，恢复治安法官制度。地方长官制度历经的这两次重大变化削弱了贵族在农民管理中的权力。

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