西藏：守护好青藏高原的生灵草木、万水千山

　　西藏是重要的国家生态安全屏障。习近平总书记深刻指出，“保护好青藏高原生态就是对中华民族生存和发展的最大贡献”，要求“把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地”。

　　为贯彻落实习近平总书记关于西藏工作的重要论述和新时代党的治藏方略，西藏自治区第十次党代会提出“着力创建国家生态文明高地，努力做到生态文明建设走在全国前列”的目标。自治区人大常委会主动担当作为，坚定站在法治建设第一线，用法治力量守护好青藏高原的生灵草木、万水千山，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。

　　△2022年8月，雅鲁藏布江保护立法调研组在日喀则市仲巴县调研，召开座谈会。（西藏人大供图）

　　坚持统筹谋划

　　全面实施青藏高原生态保护法

　　9月1日，青藏高原生态保护法正式施行。在8月16日召开的青藏高原生态保护法实施座谈会上，李鸿忠副委员长强调，“推动青藏高原生态保护法全面有效实施，汇聚高水平保护青藏高原生态的法治力量”。“要抓好重点工作，大力普及宣传法律知识，全面落实政府法定职责，持续加大生态环保司法保护力度，做好法律配套衔接，确保青藏高原生态保护法实施开好局起好步，用法治力量筑牢中华民族永续发展的生态根基”。

　　青藏高原生态保护法是对青藏高原生态环境进行系统保护、协同保护、特殊保护的专门法律。自治区人大常委会把贯彻实施青藏高原生态保护法作为重点工作，统筹谋划、强力推进，作出相关决定进行全面部署。7月31日，西藏自治区十二届人大常委会第四次会议全票通过《西藏自治区人民代表大会常务委员会关于全面贯彻实施青藏高原生态保护法的决定》（以下简称《决定》）。

　　《决定》从立法衔接、严格执法、依法监督、司法保障等方面对实施好青藏高原生态保护法作出部署，并进一步要求坚持党对生态文明建设的领导、加大保障力度、形成普法合力，协同推进青藏高原生态保护法贯彻实施，广泛凝聚法律实施的强大合力。《决定》还强调要坚持系统观念，把贯彻实施青藏高原生态保护法与创建国家生态文明高地结合起来，着力构建生态文化体系、生态经济体系、目标责任体系、生态文明制度体系、生态安全体系，统筹山水林田湖草沙冰一体化保护与系统治理。

　　《决定》主要有四个方面亮点：一是内容系统全面，涵盖立法、行政、司法、监督、普法等各个层面，为青藏高原生态保护法的顺利实施打下坚实基础。二是为下一步完善制度留足立法空间。青藏高原生态保护法出台不久，各方面还在学习研究中，按照自治区人大常委会工作安排，还将制定青藏高原生态保护法实施办法。三是及时反映国家立法最新动态。如明确“8·15”全国生态日开展普法宣传。四是将青藏高原生态保护法贯彻实施与创建国家生态文明高地统一起来。

　　值得注意的是，为了紧跟国家立法步伐，做好法律的实施工作，自治区人大常委会将《决定》的实施时间同样确定为2023年9月1日。

　　与此同时，以实施青藏高原生态保护法为契机，自治区人大将不断加强地方立法，完善制度体系。

　　据自治区人大法制委员会主任委员勇扎介绍，下一步将主要抓好四个方面的工作：一是抓紧研究制定青藏高原生态保护法实施办法。二是及时全面梳理自治区生态环境保护立法需求，统筹推进生态环境保护法规立改废释工作。今年自治区人大常委会共安排生态环境保护立法4件，本届人大常委会共安排生态环境保护立法18件，如有必要还将编制生态环境保护专项立法计划。三是组织开展生态环境保护领域法规、政府规章和其他规范性文件专项审查，全面清理并及时修改、废止与青藏高原生态保护法规定相抵触的规范性文件。四是积极探索推进青藏高原生态保护协同立法。

　　△2022年1月，西藏自治区人大常委会在定日县扎西宗乡珠峰脚下开展《西藏自治区国家生态文明高度建设条例》专题讲座。（西藏人大供图）

　　坚持保护优先

　　夯实生态环境保护制度体系

　　“生态”是习近平总书记亲自为西藏确定的“四件大事”之一。自治区人大常委会牢固树立“绿水青山就是金山银山、冰天雪地也是金山银山”的重大理念，把生态环境保护作为立法工作的重点领域，不断完善生态环境保护制度体系。

　　从数量来看，生态环境保护立法数量较多、占比较高。自治区现行有效的128件法规中，生态环境保护立法有29件，占比23%；6个设区的市现行有效的65件法规中，生态环境保护立法有30件，占比46%。特别是一些新取得立法权的设区的市，尤其重视生态环境保护立法。如林芝市的6件法规中，有4件属于生态环境保护立法，占比67%；山南市的11件法规中，有6件属于生态环境保护立法，占比55%。

　　从内容来看，涵盖了生态环境保护的各要素、各方面、全链条。既有基础性、综合性法规，如环境保护条例、国家生态文明高地建设条例；又有污染防治、生态保护修复、自然资源节约集约利用等方面的法规，如大气污染防治条例、湿地保护条例、水土保持法实施办法、水资源条例、森林法实施办法、草原法实施办法、渔业法实施办法、河道采砂管理条例等。

　　雅鲁藏布江是世界上海拔最高的跨境河流，其流域覆盖拉萨、日喀则、山南、林芝四市。3月31日，西藏自治区人大常委会批准拉萨、日喀则、山南、林芝四市的雅鲁藏布江保护条例（以下简称《保护条例》）。这是西藏协同立法的首个项目，为构建齐抓共管保护雅鲁藏布江生态环境保护格局奠定坚实基础。

　　四市的《保护条例》都分为总则、生态保护、污染防治、绿色发展、跨区域协作、法律责任、附则七章，从地下水资源保护、主要支流源头保护、饮用水源地保护、野生动植物保护等方面，明确生态保护要求；围绕排污监管、地下水污染防治、城镇污水处理、农村污水处理、农业生产污染防治等方面，明确污染防治要求。同时，又着力做精差异性，各地根据本地实际，作出一些针对性规定，如林芝市规定了河湖长制和林长制，将重点保护的墨脱裂腹鱼等10种野生动物和喜马拉雅红豆杉等5种野生植物的保护纳入条例，对林地、草地、冰川、雪山的保护自设了条款等。

　　此外，针对“山多林少、黄多绿少”的实际情况，拉萨、山南和昌都3市均出台了绿化条例。在一些其他法规中，也提出明确的环境保护要求，如登山条例设“环境保护”专章，就登山活动中的环保要求作出规定；乡村振兴促进条例设“生态宜居”专章，就建设美丽乡村提出要求。

　　勇扎表示，在生态环境保护立法过程中，自治区人大坚持统筹兼顾、系统施策，着重处理好以下三对关系：

　　一是正确把握生态环境保护与经济发展的关系。秉持“生态第一、保护优先”的原则，坚持在保护中发展、在发展中实现更高水平的保护。

　　二是正确把握政府监管责任与企业主体责任的关系。坚持“四个最严”要求，既要求政府及其部门履职尽责、加强监管，又要求企业自我约束、自觉守法，形成生态环境保护的强大合力。如在环境保护条例中，要求各级政府及其相关部门完善规划、环评、总量控制等制度，加强环境监测、检查和执法；同时要求企业履行“三同时”、达标排放、申报登记等义务，科学配置政府的监管责任和企业的主体责任，共同保护生态环境。

　　三是正确把握部门管理与公众参与的关系。在要求主管部门管理到位、措施到位、执法到位的同时，突出社会协同、多方参与，汇聚起生态环境保护的磅礴力量。如在雅鲁藏布江保护条例中明确单位和个人的投诉、举报权利；在大气污染防治条例中要求公民增强环境保护意识，采取低碳节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务。

　　△2020年10月，西藏自治区人大常委会在北京召开生态文明建设立法专家咨询论证会。（西藏人大供图）

　　坚持法治引领

　　推动国家生态文明高地建设

　　从藏北草原到雅砻河岸，从鲁朗林海到玛旁雍错湖畔，近年来，来自四面八方的人们纷至沓来，尽情领略西藏天蓝、水清、地绿的大好风光。

　　据了解，截至2023年1月，全区5个市（地）、9个县（区）成功创建国家生态文明建设示范区，2个县和1个乡村成功创建“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，11个县（区）、91个乡（镇）、879个村（居）获得自治区级生态文明建设示范区命名。

　　国家生态文明高地建设取得显著进展，离不开法治的力量。2021年1月24日，西藏自治区十一届人大四次会议审议通过《西藏自治区国家生态文明高地建设条例》（以下简称《条例》）。《条例》共10章68条，以国家生态文明高地建设为目标，以科学规划为统领，以创建国家生态文明建设示范区为载体，以构建生态文明体系为支撑进行结构和内容安排，规范国家机关、社会组织、公民个人在生态文明建设中的责任与义务。

　　《条例》充分体现西藏特色，紧密结合西藏实际需要，对实施冰川、江河湖泊、森林草原保护，自然保护地、极高海拔生态搬迁，青藏高原特有珍稀物种保护等作出规定；对国家确定的藏西北羌塘高原荒漠生态保护和修复、藏东南高原生态保护和修复、“两江四河”造林绿化与综合治理、青藏高原矿山生态修复等重大生态工程作出规定；对弘扬民族传统优秀生态智慧等方面作出规定。其中的一些规定和措施，为国家出台青藏高原生态保护法提供了借鉴。

　　创建国家生态文明高地，既是自治区党委的重大决策，也是推进自治区生态文明建设的重要抓手。自治区人大法制委员会副主任委员尼玛卓嘎介绍：“《条例》是关于西藏生态文明建设的基础性、综合性、统领性法规。自实施以来，在自治区生态文明建设方面发挥了重要作用。目前，创建国家生态文明高地的工作机制不断完善，生态环境保护和修复各项措施正在扎实推进、落地落实，各族群众的环境保护意识不断增强，参与创建的热情空前高涨，宜居美丽幸福西藏的新画卷正在雪域高原徐徐展开。”

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　　来源：《中国人大》杂志2023年第17期｜作者：李慎秋、孙梦爽

　　编校：张玮琦

　　责编：张钰钗

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