无人机“黑飞”拟纳入治安管理处罚

　　8月28日，治安管理处罚法(修订草案)(以下简称《修订草案》)提请十四届全国人大常委会第五次会议审议。《修订草案》共6章144条，目前正在全国人大官网公开征求意见。

　　治安管理处罚法既是打击破坏社会治安管理行为的基本依据，也是规范公安机关执法权限与执法程序的重要依据，涉及百姓生活方方面面。《修订草案》在征求意见期间引起了社会各界热烈讨论，全国人大官网显示，目前已有超过9万人参与《修订草案》意见征集，提出建议11万余条。

　　《修订草案》有哪些看点？新增了哪些处罚行为？治安管理处罚法与刑法衔接有哪些特点？围绕这些热点话题，新法治报记者邀请法律专家予以解读。

　　◎文/王政 新法治报全媒体首席记者吴强

　　回应社会治理新情况

　　9月9日，杭州市公安局萧山区分局查处一起教唆他人违规飞行无人机的案例，当事人被公安机关认定为扰乱文化、体育等大型群众性活动秩序，被处以行政拘留的处罚。而依据《修订草案》，此类行为未来或将由修订的第46条专门条款规制。

　　《修订草案》除了增加对无人机“黑飞”的规制，还增列了数种应予处罚的行为：考试作弊、组织领导传销、以抢夺方向盘等方式妨碍公共交通工具驾驶、升放携带明火的孔明灯、高空抛物、非法使用窃听窃照器材等。

　　“社会和科技不断发展演变，急需法律予以回应。”江西师范大学政法学院副院长、教授颜三忠介绍，无人机为农业等领域带来了便利，但使用不当容易产生安全隐患；非法窃取隐私成为了电信网络诈骗、敲诈勒索等犯罪链条的源头之一，面对这些新问题，需要设定新的行政法律责任，以便执法部门对危害行为及时进行打击和规制，这也是回应社会治理新情况的需要。

　　《修订草案》第34条关于伤害“民族感情”“民族精神”行为的处罚引发热议。“其实，大家都不反对保护民族情感与民族精神。但需要审慎斟酌方法是否正当、具体规定是否可行。”江西财经大学法学院副教授、法学博士欧阳君君认为。

　　中国海洋大学法学院硕士生导师、法学博士胡宗金建议，针对34条中模糊的“精神”“感情”等概念，可以增加时间、地点、方式等情节，明确处罚类型，限缩处罚范围，避免违反立法初衷。

　　“法法衔接”织密法网

　　颜三忠认为，加强与刑法的衔接，增列高空抛物等处罚行为，是《修订草案》的一大看点。

　　在日常生活中，高空抛物伤人事件时有发生。2021年，高空抛物正式入刑，守护“头顶上的安全”。《修订草案》将高空抛物列入第42条。

　　“不同法律在某些规定上可能存在交叉，高空抛物等行为的法律归属或许会产生争议。”欧阳君君解释道，《修订草案》不是简单的“重复规定”，而是要厘清各法律调整的边界，以实现各法律部门之间的有效衔接，弥补法律漏洞。

　　胡宗金介绍，刑法中高空抛物等罪名要求“情节严重”等成立要件，《修订草案》则是针对不满足犯罪要件但也值得予以行政处罚的行为，“衔接条款为公安机关的执法行为提供了法律依据，避免出现‘要么不能处罚，要么只能以刑法处罚’的现象”。

　　除高空抛物之外，《修订草案》增列的组织领导传销活动、妨碍公共交通工具驾驶等行为同时也受到刑法、民法典规制。《修订草案》第8条特别说明，规定违反治安管理的行为构成犯罪，应当依法追究刑事或民事责任的，不以治安管理处罚代替刑事处罚。

　　“法律衔接可以提升法网的严密性。”颜三忠表示，能用民事、行政处罚手段，尽量不用刑罚手段，强化衔接，既可规避过度执法、罪不当罚，也可防止一些危害行为成为“漏网之鱼”。

　　突出对未成年人的保护

　　法律专家认为，突出对未成年人的保护是《修订草案》的一大亮点。

　　《修订草案》有10余处条款涉及未成年人保护，一方面加大对未成年人侵害行为的处罚力度，另一方面对于未成年人违反治安管理的处罚力度相对较轻。值得关注的是，《修订草案》第136条新增了未成年人治安处罚记录封存制度。

　　“对违反治安管理的未成年人而言，重要的不是惩罚，而是教育，是为了有效矫治和促进其成长。”欧阳君君认为，对其违法行为的必要惩治，是通过惩罚使其知错改错，避免从违法滑入犯罪深渊的重要制度安排。

　　欧阳君君表示：“新增记录封存制度是考虑到未成年人的人生之路还很长，避免违法标签对其考试、升学、就业、生活等方面造成影响。”

　　颜三忠提出：“封存记录意味着并非彻底消除，监察机关、司法机关依旧可以根据国家规定查询。违法不代表犯罪，治安管理违法行为是否有必要终身记录，值得讨论。”

　　优化规范处罚程序

　　《治安管理处罚法》第4章对处罚程序进行规范，突出教育与处罚相结合原则，注重发挥和解、调解的积极作用，进一步明确了对符合法定条件的轻微违法当事人达成和解、调解协议并履行的，不予处罚，并建立认错认罚从宽制度和快速办理制度。

　　“当前，治安领域的调解工作主要由公安机关进行。”胡宗金介绍，《修订草案》增加了当事人自行和解与人民调解委员会调解，扩大了治安案件中调解的类型，对于降低司法成本、维护社会和谐具有重要意义。

　　《修订草案》第107条增加规定，对事实清楚、违反治安管理行为人自愿认错认罚并同意适用快速办理的，公安机关可以通过简化取证方式和审核审批手续等措施快速办理。

　　在颜三忠看来，认罪认罚从宽制度的“实体从宽、程序从简”理念值得肯定，配合和解调解制度，在维护违法行为应受法律惩处严肃性的同时，保障情节较轻的治安管理处罚案件中的当事人对自身权利的自主处分，执法更有温度。

　　“关键在于将权力关进制度的笼子。”胡宗金表示，繁简分流能够提高办案效率、及时化解矛盾纠纷，但特定程序是查明案件事实、约束权力的保障，过于简洁的程序可能削弱效果。

　　5月2日，发生在C6276次列车上的“高铁掌掴事件”被警方定性为互殴，“挨打别还手，小心变互殴”引起不小争议。十四届全国人大常委会第五次会议审议《修订草案》时，多位委员提及正当防卫相关问题。

　　记者注意到，正当防卫、紧急避险在刑法、民法典中均有规定，《修订草案》没有将其纳入治安管理处罚的免责事由。

　　欧阳君君认为，建立正当防卫、紧急避险等违法阻却事由制度，可以扩张公民的行为自由空间，有利于鼓励公民与违法行为作斗争，有利于弘扬社会正气。

　　颜三忠建议，增列正当防卫等条款，这有利于纠正遇事“各打五十大板”的僵化处理方式，有利于精准运用治安管理职权。