吕冰洋：发挥两个积极性的财政体制作用与改革

　　作者吕冰洋系中国人民大学财政金融学院财政系主任，中国人民大学财税研究所执行所长，教授、博士生导师，重阳金融研究院高级研究员。本文转自11月28日“人大财税研究所”公众号。

　　《走向现代财政：“国家治理财政”视角》是中国人民大学组织的“中国式现代化研究丛书”之一，该书研究中国财政的理论基础、运行规律与改革思路，构建现代财政制度推进中国式现代化。

　　

　　一、两个积极性的内涵

　　中国作为一个大国，地理辽阔、人口众多、地区差异大，这使得不同层级的政府之间存在严重的信息不对称。因此，中央政府要想实现经济的良性发展和社会的有效治理，就必须激励地方政府参与到国家治理当中。1956年毛泽东在《论十大关系》中就提出：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多……处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”从此，发挥“两个积极性”成为我国处理中央与地方关系的基调。

　　财政作为国家治理的基础和重要支柱，对各级政府行为具有重要影响。2013年党的十八届三中全会提出“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。2017年党的十九大报告进一步提出“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。可见，在我国这样一个大国背景下，如何通过构建中央与地方政府间合理的财政关系（也称财政分权），以充分发挥中央和地方两个积极性，就显得尤为关键和重要。

　　如何发挥两个积极性？首先要看积极性的定义是什么。对中央政府而言，其重要职责是促进经济增长、维护市场统一、协调区域发展、公平收入分配、维持社会秩序稳定等；对地方政府而言，其重要职责是发展生产、增加公共物品供给、维护市场秩序、完善社会治理等。可见，政府积极性的发挥方向是多重的，在不同历史阶段，在不同层级政府，其展现形态也不同。因此，在财政分权制度设计上，就需要有发展的观点和结构的观点，研究财政激励和政府行为导向问题。

　　在理论研究中，关于财政分权对地方政府积极性发挥的研究有两个代表性的理论。一是第一代财政分权理论，以Tiebout、Musgrave、Oates等的研究为代表，立论基础是地方政府在掌握辖区居民偏好上具有信息优势，以及辖区间居民存在“用脚投票”机制，由此强调财政分权会有效激发地方政府提供公共服务的积极性。二是第二代财政分权理论，以钱颖一等的一系列研究为代表，研究认为财政分权能够促使地方政府承担本地区经济发展的责任，形成一种类似“市场保护型”的财政联邦制，强调财政分权会激发地方政府推动辖区市场建设的积极性。

　　在实证研究中，有大量文章研究财政分权对政府行为及经济的影响，本质上仍关系到政府积极性的发挥问题。从文献进展看，研究财政分权对政府积极性发挥的影响尚缺一个相对综合的框架。财政分权对政府行为的影响方向是多个渠道的，文献大多是就某个渠道进行研究，这很容易产生以偏概全的现象。从发展的观点看，不同发展阶段对政府职能的要求是不同的，财政分权形式要随着历史发展阶段而改变；从结构的观点看，财政分权对政府行为影响是多重的，不同方面影响会有轻重取舍的问题，孤立地分析财政分权某一方面影响很难解释制度变迁的逻辑。需要将中央与地方政府在政策目标方面的差异性纳入统一的分析框架，并就财政分权对政策目标的影响进行系统性分析。

　　所谓的“发挥两个积极性”，更多的是考虑地方政府积极性发挥问题，财政体制在调动地方积极性中起着重要作用。中央政府多从全国性角度出发来制定和执行政策，其政策目标具有全局性和战略性，中央政府会根据历史阶段性变化，对发挥积极性的方向做出调整。财政体制之所以能够调动地方政府积极性，原因有三：第一，事权和支出责任分配决定了政府间权责结构，它可赋予地方发展经济的手段；第二，财政收入分配让地方政府从经济发展中得到相应的财政利益，由此引导地方政府发挥积极性的方向；第三，政府间转移支付可以通过转移支付公式设计，引导地方积极性发挥方向。举例来说，如果将一般性消费税作为地方税，那么会鼓励地方政府改善当地消费环境，并注重保护消费者利益；而如果将企业所得税作为地方税，那么会鼓励地方政府招商引资，并注重保护企业主利益。

　　二、财政包干制下两个积极性的发挥

　　（一）财政包干制改革的背景

　　新中国成立初期，我国经济发展面临着百废待兴、财力薄弱的困境。为了集中一切力量恢复和发展经济，平衡财政收支，稳定市场物价，安定人民生活，我国在1949-1979年实行了以“统收统支、高度集中”为特点的财政预算管理体制。这种体制在根本上是由计划经济体制下的资源配置方式所决定的，尽管该体制缓解了百废待兴和国家财力薄弱之间的矛盾，但是也存在一些弊端。例如，权力集中导致政府职能的过度膨胀，分配上“统得过多、管得过死”压制了地方的积极性，“大锅饭”体制导致出现了“鞭打快牛”和“会哭的孩子有奶吃”的逆向激励现象等问题。另外，1978年出于恢复国民经济的需要，不断追加基建投资、扩大海外引进项目，以至于出现了求成过急的“洋跃进”失误，造成国民经济比例失调，引发并加重了财政困难。

　　在上述背景下，为了应对财政困难，充分调动地方政府、企业、居民个人的积极性，中央政府采取了三项重大改革措施，重点是激发活力、解决财政负担和理清财政职能等问题。一是“拨改贷”改革，实现“财政与银行分家”，即由银行而不是财政部门来承担企业的投资职能，理清财政职能。二是农村家庭联产承包责任制改革，使得政府不再为高负债、低效益的人民公社背书，减轻财政负担。三是财政“分灶吃饭”改革，调动地方政府当家理财的积极性，减轻中央财政负担，其中的核心措施是实行财政包干制。具体做法是：中央核定收支总额，由地方包干上缴收入规模（或中央给予补贴），地方在划定的收支范围内自行组织收入，自主安排支出，自求收支平衡。

　　（二）财政包干制的变迁历程

　　从1980年到1993年，我国财政管理实行“分灶吃饭”体制，包含了中央和地方财政收支两个方面的范围划分，但以财政收入的责任划分为主，也就是说，财政包干制是“分灶吃饭”制度的核心组成部分。在此期间，中央与地方的财政关系以地方与中央签订财政上的承包协议为主，形成了以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的财政关系。财政包干制主要经历了三个发展阶段：

　　（1）1980-1984年，实行“划分收支、分级包干”体制。首先，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方财政的收支范围。其次，以1979年财政收支预计执行数为基础确定地方财政收支包干基础，并采用固定比例分成、调剂收入分成和定额补助三种办法确定地方财政上缴、留用比例和补助定额。

　　（2）1985-1987年，实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制。在1984年第二步国有企业“利改税”完成之后，国家财政收入由利税并重转向以税为主，国家和企业、中央财政和地方财政的收入分配情况发生了很大变化。为适应这一变化，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，决定从1985年起，各省、自治区、直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”的财政管理体制。改革重点包括三个方面：一是基本上按照1984年利改税第二步改革以后的税种设置，划分各级财政收入。二是按隶属关系，划分各级财政支出。三是按照地方财政收支的不同情况分别实行上解、分成和补助，即地方固定收入大于地方支出的，定额（或按比例）上解中央；地方固定收入小于地方支出的，从中央和地方共享收入中确定一个分成比例，留给地方；地方固定收入和中央与地方共享收入全部留给地方，还不足以其支出的，由中央定额补助。收入的分成比例和上解、补助的数额确定后，一定五年不变。地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。

　　（3）1988-1993年，实行“多种形式财政包干”体制。在1985年的财税体制实施中，出现了地方增收积极性下降和中央财政收入占全国财政收入比重下降的困难局面。针对这些问题，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，从1988年开始改革原有的包干措施，要求全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式的包干办法。具体包干方法包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解额递增包干”、“定额上解”和“定额补助”等。

　　（三）财政包干制对中央和地方的激励

　　在改革开放初期，中央政府主要的政策目标是大力发展经济，促进经济增长。财政包干制正是为实现这一主要政策目标而设计的，从效果上看，它充分调动了地方和企业的生产积极性，增强了对体制内各经济主体的激励。

　　一是调动了地方政府发展经济的积极性，激励了地方经济高速增长。当中央政府的政策目标定位于地方政府辖区内的经济发展时，会倾向于增加地方政府的税收分成比例，以调动地方发展经济的积极性。换言之，为了促进经济增长，以及在市场经济条件欠缺的条件下培育市场机制，中央政府会通过向地方政府下放财政收支自主权的方式，来激励地方政府将更多的资源投入到经济发展当中。财政包干制大幅度向地方政府下放税权，提高地方税收分享比例，同时，财政管理体制一定五年不变，透明度较高，这稳定了地方预期，有利于地方政府根据自身的长远发展来制定合理的经济发展规划。

　　二是提高了地方政府增收节支的积极性，增强了地方政府的责任感。“分灶吃饭”改革的基本原则之一就是寻求权责利相统一，事权与财权比较统一。在这种财税体制下，财政的收支范围根据企事业单位的隶属关系划分，并且各级政府自求平衡。谁下辖的企业，所获得的收入就归谁支配；谁负责的基础建设、公共事业，财政支出就由谁安排。在权责挂钩紧密的前提下，地方政府有动力加强对财政工作的指导，努力挖掘本地区的生产、物资和资金潜力，并节约地、有效地使用资金，提高财政资金利用效率。

　　然而，财政包干制也产生了一系列弊端。它在刺激地方发展经济的同时，也造成了财政汲取能力下降、地区间的恶性竞争和市场分割等问题。这主要表现为以下两个方面：

　　一是财政汲取能力和财政集中度下降，导致中央积极性发挥不足。在财政包干制下，中央政府向地方政府让利过多，导致中央政府宏观调控能力下降，进而导致中央政府在稳定经济波动、促进社会收入分配公平、协调区域经济发展等方面出现职责缺位。中央积极性不足与两个比重持续下滑有很大关系：一是财政收入占国内生产总值的比重下降。这一比重反映了国家财政收入的汲取能力，由1978年的31％下降到1992年的14％。二是中央财政收入占全部财政收入的比重下降。这一比重反映了中央政府对全国财力的控制程度，从1984年的40.5％下降到1992年的28.1％。两个比重下降，严重削弱了中央政府对宏观经济的调控能力，也削弱了中央政府的财政主导性和权威。

　　

　　图1 1980-1993年财政收入的变化

　　资料来源：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社，2020年。

　　二是地方政府过度关注发展经济的积极性，导致了地方的财政机会主义倾向和市场分割。首先，财政包干制不够稳定和规范，这导致很高的制度协调成本。由于财政包干方式在中央和地方之间以及地方与地方之间存在时间不一致性和空间差异性，使得地方政府可以利用自身的信息优势，向中央政府争取对自己有利的结果，如增加支出基数、压缩收入基数、提高分成比例、展开恶性减税竞争等，造成中央的财政利益受损。其次，在财政收支包干的情况下，地方政府对经济发展的过度关注激发了严重的地方保护主义，这造成了严重的市场分割。财政包干制是按企业隶属关系划分财政收入，地方政府从经济利益出发，竞相发展本地区税高利多的项目，保护本地产品销售，限制原材料流出，严重妨碍国家统一市场的形成。

　　根据上述分析，在财政包干制下，地方政府发展经济的积极性和强化财政支出的生产性偏好被激发起来，这推动了中国80年代经济的高速增长。然而，地方政府过度看重经济发展的积极性也造成了地区间的恶性竞争和市场分割，地方在与中央的财政博弈中，往往会采取机会主义行为来获取自身利益，造成中央的财政利益受到影响，财政分权制度势必要进行改革。

　　三、分税制下两个积极性的发挥

　　1993年11月召开的党的十四届三中全会，把十四大提出的经济体制改革目标和基本原则进一步具体化，制定了建立社会主义市场经济体制的总体规划。而财政包干制并不符合市场经济体制的目标，不得不进行更加彻底的改革。在此背景下，为了建立适应社会主义市场经济要求的财税体制，同时提高两个比重，我国启动了分税制改革。

　　（一）分税制的改革历程

　　根据十四届三中全会通过的《中央中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，分税制改革的主要内容包括四个方面：一是划分中央与地方收入，二是划分中央与地方的事权和财政支出范围，三是分设国家税务局和地方税务局，四是建立中央对地方的税收返还制度。其中核心部分是划分中央与地方收入，将消费税、关税作为中央税，企业所得税、个人所得税、营业税作为地方税，增值税实行中央与地方75:25分享。

　　分税制改革后，随着中央政府权威的加强，以及市场经济体制的逐步建立，中央政府逐渐对政府间财政关系又做出了一系列调整。

　　首先，调整税权划分。一是改革所得税分享方案。国务院从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，除少数特殊行业或企业外，对其他企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。2002年所得税收入中央和地方分享比例为50:50，2003年调整为60:40。二是实施“营改增”与增值税分享改革。自2012年起，我国逐渐启动了营业税改增值税改革（简称“营改增”），直至2016年彻底取消营业税。为了维持地方政府财力稳定，规定央地间增值税分享比例由75:25变为50:50。三是改革出口退税负担机制。出口退税是指对出口货物在国内已经征收的增值税和消费税实行退税的政策。1994年分税制改革的时候，规定出口退税全部由中央财政负担。2004年起，中央开始考虑建立中央与地方共同负担出口退税的新机制。即以2003年出口退税实退数额为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按照一定比例分别负担。四是改革证券交易印花税分享制度。分税制改革初期，证券交易印花税中央和地方按50:50分享，之后中央政府不断提高中央税收分享比例，直到2003年固定为97:3。

　　其次，改革事权划分。事权划分关系到政府间职能的划分，它的本质是确定各级政府的行为边界和责任归属，政府间合理的事权划分是规范政府间财政关系的基础。然而，由于事权划分改革又依赖于行政体制改革，在1994年分税制改革后的二十年时间里，事权分配改革处于缓步不前状态。2013年党的十八届三中全会后，中央政府逐渐意识到要将财政事权与支出责任改革联系起来。财政事权是政府提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障，如果不落实支出责任，那么政府职责也难以履行。关于事权划分的改革主要在近年得以推动：一是2016年国务院出台了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发［2016］49号），试图实现政府间财政事权和支出责任划分法治化、规范化。二是改革基本公共服务领域中共同财政事权和支出责任划分。2018年国务院出台了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发［2018］6号），明确了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权范围。三是改革医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分，2018年国务院出台了《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发［2018］67号）。

　　再次，完善转移支付制度。从1995年出台一般性转移支付制度开始，我国按照“存量不动、增量调整”的原则，陆续出台实施了调整工资转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、县乡奖补转移支付、资源枯竭转移支付、国家重点生态功能区转移支付等。2014年，为了解决转移支付结构不合理的问题，国务院出台《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发［2014］71号），提出一般性转移支付占比应该在60％以上。2015年，为了加强对地方专项转移支付的管理，财政部重新制定了《中央对地方专项转移支付管理办法》。

　　（二）分税制改革对中央和地方积极性的影响

　　与财政包干体制相比，分税制改革体现了中央政府两个方面的政策目标：一方面，要继续调动地方政府发展经济的积极性，促进经济增长；另一方面，还需要调动中央政府的积极性，增强中央政府的权威和宏观调控能力，抑制地区间的减税竞争和市场分割等现象。中央政府积极性的发挥需要以雄厚的财力为基础。另外，发挥中央政府的积极性，还需要通过改革来引导地方政府的行为，控制地方政府对市场的不当干预，即增强对地方政府的控制力。因此，分税制改革就力图通过调整财政分权来同时调动中央和地方两个积极性。

　　当中央政府的政策目标定位于经济发展时，会通过提高地方税收分成比例来激励地方政府发展经济；而当中央政府将政策目标定位于提高对地方政府的控制力时，则会降低地方税收分成比例。分税制的改革措施就充分体现了这些方面，具体表现如下：

　　第一，合理划分税种，分别调动中央和地方不同的积极性。在中央与地方分设税种以后，一方面，地方政府关于地方税种（例如营业税）的分成比例趋近于1，这对地方政府产生较强的税收激励，鼓励地方政府采取相关政策措施发展经济。另一方面，地方政府关于中央税种的分成比例趋近于0，这使得中央政府能够保有部分税种的排他性收益权；更为重要的是，由于增值税和企业所得税对地方生产积极性的推动力太大，对整体税收收入的影响也最大，因此中央政府通过将地方的税收分成比例分别调整为25％和40％，并规定两税分别由国家税务局征收，借此强化了中央对地方政府的控制力。

　　第二，充分激发中央的积极性，增强中央政府的权威。首先，分税制有效地解决了两个比重下滑问题，扭转了财政困难局面。图2显示，自1997年起，大多数年份税收增长率超过GDP增长率，财政汲取能力大幅度提高，增强了政府的宏观调控能力。其次，税权划分强化了中央政府的征税力度，增强了中央的财政集中度。由于分税制改革在实际上造成了财权上移和支出责任下移，使得中央政府在税收收入分配中占据明显优势，因此中央政府有动机加强征管力度。分税制改革后中央政府财政收入占比迅速提高，由1993年的22.0％陡增到1994年的55.7％，之后一直维持在45％～55％之间，这彻底扭转了中央政府在与地方政府财力分配中的被动地位，意味着中央政府对地方政府的控制力大大增强。再次，合理的税种划分增强了中央政府维护统一市场的能力。通过将大部分增值税和企业所得税以及全部消费税划归中央，将会抑制地方政府盲目发展税高利大的倾向，改变地方的“割据”观念，促进商品和要素的自由流动，有效避免了财政包干体制下存在的地方保护主义和市场分割等问题，维护了市场的统一性。最后，转移支付制度的完善提高了中央政府均衡区域发展的能力。通过完善一般性转移支付和专项转移支付制度，中央政府可凭借强大的财力来协调地区发展不平衡问题，抑制地区财力差距扩大的趋势，促进基本公共服务均等化。

　　

　　图2 税收与GDP增长比较

　　资料来源：历年《中国统计年鉴》。

　　第三，继续调动地方政府发展经济的积极性，推动经济增长。分税制改革实际上给了地方政府推动经济发展的杠杆。分税制改革后，地方政府主要收入来自三个方面：营业税、企业所得税和增值税的分成收入。企业所得税和增值税的税基来自企业的利润和增加值，属于流动性税基，主要集中于工业部门。营业税的税基分为两部分：一部分是服务业，分为生产性服务业（如交通运输业）和消费性服务业（如餐饮业）；另一部分是建筑业和房地产业。显然，工业投资和生产的扩张会影响到生产性服务业的发展，人口聚集则会影响消费性服务业发展，而住宅和厂房建设的需求增长则关系到建筑业和房地产业的发展。因此，分税制的税种设计会通过税收激励来调动地方政府发展经济的积极性。

　　增值税和企业所得税都属于流动性税基，特别是生产企业的增值税，在出厂环节征收，并且具有经营地点固定、生产环节增值率高等特点；而营业税与服务业和建筑业密切相关，房产投资需求的增长显然会增加税收收入。另外，除了企业所得税、营业税和增值税之外，地方政府还要求投资者一次性缴纳土地出让金，但是缴纳金额可以弹性调整。由于企业投资可以在未来产生稳定的税源，因而地方政府还可以通过调整对投资者征收的土地出让金、为投资者提供各类服务等方式吸引投资。总体而言，对地方政府来说，吸引企业投资会拉动当地的GDP增长，带动相关产业发展，进而会给地方政府带来可观的税收收入。因此，地方政府为了增加财政收入，会千方百计地吸引外地工业企业到本地投资落户，反过来导致了地方政府间为争夺税基而展开的激烈经济竞争。

　　综合上述分析，分税制在提高中央政府财力的同时，也改变了地方政府原有的行为模式。一方面，通过增强中央财力而显著调动了中央政府的积极性；另一方面，使得地方政府仍具有较高的积极性发展经济，并通过辖区间的经济竞争来推动经济增长等，但是对提供公共服务的积极性不足。

　　四、地方积极性发挥的历史阶段论

　　在财政包干制和分税制两种财税体制背景下，中央和地方政府的积极性是如何发挥的。研究表明，财政包干制激发地方经济发展的活力，带来了经济的高速增长，但也降低了国家的财政汲取能力和中央财政集中度，同时产生市场扭曲和市场分割等经济问题；分税制改革提高了财政收入占GDP的比重和中央财政收入比重，扭转了当时面临的财政困难局面，并增强了中央的宏观调控能力，但是也抑制了地方提供公共服务的积极性，并强化了政府对经济的干预。可见，在完善财税体制的过程中，如何根据经济发展阶段的变化来发挥中央和地方两个积极性，将是建立现代财政制度的重要内容。

　　判断财政分权好坏不应有静态的、确定的标准，应随着政策目标、历史发展的不同阶段而进行调整。对于中央政府而言，其自然不缺乏主动性来发挥积极性。中央政府天然承担国家治理的责任，要从全国性角度出发来制定和执行政策，其政策目标具有全局性和战略性，因此中央政府的积极性不需要被激发。因此，发挥两个积极性的核心是：如何结合历史发展阶段，合理激发地方政府的积极性？

　　从各国经济发展历程看，地方政府积极性的发挥有三种方向：发展生产、提供公共服务、完善公共治理。这三种积极性的发挥对地方政府行动方向的要求是不一样的，与经济发展阶段密切相关。随着经济发展水平的提高，作为市场主体的居民和企业对财政的需求，由最初对完善市场机制的需要，发展到对优质公共服务的需要，最后发展为对有序公共治理的需要。我认为，在不同的经济发展阶段下，地方政府积极性的发挥方向如图3所示：

　　

　　图3 地方政府积极性发挥方向

　　第一个阶段，发展起飞阶段。此阶段许多地区的市场机制还处于初步建立阶段，市场条件不足以吸引企业投资。如果地方政府积极为企业改善市场条件，例如完善当地市场基础设施，甚至通过税收返还这种制造税收洼地的手段，会有效吸引企业投资，从而有助于激发当地经济活力，推动经济起飞。此时，需要发挥地方政府发展生产的积极性。

　　第二个阶段，发展中期。此阶段随着生活水平的不断提高，人民对高质量的公共服务需求增加，在教育、医疗卫生、环境保护、文化娱乐等公共服务领域有了更高的要求，需要发挥地方政府提供优质公共服务的积极性，例如改善当地教育和医疗条件、改善生态环境等。

　　第三阶段，发展到较高阶段。此阶段社会成熟度较高，居民参加基层社会治理和政治治理的热情上升，社会组织发展迅速，社会组织期待与政府展开平等对话，过去通过自上而下、等级秩序来开展公共事业的手段逐渐变得低效，政府应与社会开展广泛合作，共同完善公共治理。正如荀子所言：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理。”此时，需要地方政府发挥公共治理的积极性，例如促进基层社会建设与社会组织开展合作、优化利益协调机制等。

　　结合我国历史发展进程，如果说，在改革开放初期和经济高速成长期，各地市场机制还不完善、市场条件还不充分，需要激发地方政府发展经济的积极性的话，那么，在我国已全面建成小康社会的今天，人民对经济增长的追求已逐渐让位于对良好公共服务、积极参与公共治理的要求，此时，应激发地方政府提供公共服务、完善公共治理的积极性。

　　如何促使地方积极性发挥方向的转变？根据本章的理论研究，改革方向有两个：一是改革干部考核制度，引导政府政绩观念的转变。在理论研究中，政府行为模式与政府的偏好有密切关系，而政府偏好又与干部考核任用制度有密切关系，因此，要把公共服务提供水平、公共治理效果等引入到地方官员政绩考核中。二是改革政府间财政关系，通过利益机制引导政府行为的改变。可以考虑将地方政府财政收入的主要来源，由按生产地原则征税改为按受益性原则征税，即让地方税与企业产出挂钩，与政府提供的公共服务水平挂钩。两者结合，逐渐减少地方政府对市场的干预，转向着力解决群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临的难题等。这样，中央政府集中财力发挥中央政府的积极性，地方政府发挥提供公共服务和完善公共治理的积极性，从而将中央和地方两个积极性的发挥统一到中国特色社会主义的建设当中。

　　五、财政事权与支出责任改革

　　（一）事权与财政事权的内涵及分配规则

　　事权是社会各界用得非常多，但内涵一直未得到清晰阐述的词。简单地说，事权是指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责；更简单地说，事权就是政府职能。

　　事权分为决策权、支出权（执行权）、监督权三部分。决策权是关于做出公共事务决策的权力；支出权是关于财政支出的权力，权力与责任要对等，于是也可说它是关于财政支出的责任，又因为财政资金支出会伴随着行动，因此它也可称为执行权；监督权是关于监督财政资金使用和管理的权力。事权通过各个政府职能部门与财政部门协作来实现，但是资金运转要通过财政部门。因此，事权既体现为政府间行政关系，也体现为政府间财政关系。

　　事权的三部分权力是可以在不同层级政府、政府不同部门间划分的。举例来说，上级政府让下级政府负责基础教育，但下级政府财力不足，实施基础教育的资金需要上级政府通过转移支付来解决。上级政府与下级政府的事权分配为：在决策权方面，上级政府决定教育标准或支出规模，如教师工资标准，地方政府也可能拥有部分决策权，如学生餐饮标准；在支出权方面，主要由下级政府负责支出；在监督权方面，上级政府或审计部门负责监督执行部门的资金使用、责任落实、执行效果等。

　　事权中决策权的分配规则是：横向看，它按事权性质归属于各个政府职能部门，例如教师工资标准由教育局确定，环境规制标准由环境保护局决定，财政部门分享的决策权力比较有限。纵向看，它归属于哪一级政府要依公共事务的外部性来确定，全国性公共事务应由中央政府来决策，地方性公共事务应由地方政府来决策，跨区域的公共事务应由中央政府来决策，如跨区域的河流治理就属此类。地方政府拥有决策权时就应承担相应的财政支出责任，其资金来源于税收、转移支付、收费、债务等。中央政府拥有决策权时可以根据实际情况落实支出责任，如中央政府承担支出责任有效时应由中央政府来承担，地方政府承担支出责任有效时应由地方政府来承担。财政部门是财政资金集中、分配和使用的中枢，在财政资金的驱动下，各职能部门履行相关的职能。事权中的监督权主要属于上级政府，同时财政部门因为负责资金支出，也承担财政资金监督使用的权力。

　　在三种事权分配中，支出权的分配是核心，它的分配代表着由哪一级政府负责财政支出，也即意味着由哪一级政府履行相关政府职能。事权中决策权和监督权的分配大部分与财政无关，体现在各职能部门之中。事权代表政府职能，因此事权分配本质上是一个政治问题。

　　长时间以来，我国关于事权一词的内涵没有清晰的界定，导致财政体制改革在事权与财权、支出责任、财力等关系的问题上说法多变。2016年后，财政体制改革文件常提财政事权一词，并说“财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”。但我认为，财政资金用于履行政府职能，基本公共服务一词很难代表政府职能。而国家层面的一些文件，仍在考虑政府间事权而非财政事权的配置。如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出：“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。”不过，为与财政改革实践对接，针对相关表述，下文一律称财政事权。

　　（二）面临的问题

　　政府间财政事权分配与支出责任是关系到政府职能行使和政治结构稳定的重要问题，不少发达国家或在《宪法》上，或通过中央立法，来明确各级政府的职责。我国在2016年国务院颁发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中，列举了现行的中央与地方财政事权分配存在的问题，主要表现在：第一，政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；第二，中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多，地方没有担负起相应的支出责任；第三，不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；第四，省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；第五，有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。

　　地方政府整体承担的财政支出责任上升，势必影响到省以下各级政府的财政支出责任承担比例的变动。图4刻画了省级、市级、县乡级三级政府财政支出占比状况，从中可以看到，县乡级支出占比在2000年后迅速上升，省级和市级占比在下降。这可能反映了从中央到省、省到市、市到县乡的层层向下转嫁财政压力的行为，县乡级政府无从转嫁，只能承担大部分财政支出责任，由此引发了广受关注的县乡财政困难问题。

　　

　　图4 省以下的财政支出占比

　　资料来源：1994年-2017年一般公共预算支出级次情况，地方财政研究，2019（6）：113．

　　（三）改革方向

　　财政事权和支出责任划分，不仅关系到现代财政制度的建设，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，财政事权与支出责任划分是多年来理顺政府间财政关系的焦点和难点问题。改革方向为如下四点：

　　1.转变政府职能，理顺政府与市场、政府与社会的关系

　　现代政府的本质属性是公共性，政府职能的定位和履行必须以公共性为价值追求，但目前政府职能的公共性仍有待完善之处。财政事权与支出责任划分改革关系到政府职能转变，进而影响到政府与市场、政府与社会关系的正确处理。党的十八大以来，我国政府职能持续优化，对解放和发展生产力、促进经济持续健康发展、增进社会公平正义，发挥了重要作用。而面对新时代新使命，我国必须加快转变政府职能，不断完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象，全面提高政府效能，助推国家治理体系和治理能力现代化。

　　就政府与市场的关系而言，要将有效市场和有为政府更好地结合起来，使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用。一方面，尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，大力保护和激发市场主体活力；另一方面，要继续创新和完善宏观调控，有效弥补市场失灵，着力推动形成新发展格局，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。就公共物品提供而言，纯公共物品应由政府提供，但是现实中大量公共物品属于混合公共物品，在理论上它们可以由私人部门提供，对此，处理政府与市场关系应坚持的原则是：能够由市场提供的物品一定要由市场提供；需要政府和市场联合提供的要扩大市场的力量；公共物品的提供要吸引市场的参与。这样做不但有利于市场经济的发育，也有利于减轻政府支出规模膨胀的压力。

　　就政府与社会的关系而言，要建立政府与社会的良好合作喜剧片机制。随着我国经济社会的发展，包括基础设施、教育、医疗等在内的各类公共支出均会有所上升，社会组织运营机制更加灵活且投资需求旺盛，社会组织、民间团体在此过程中会发挥积极作用，可通过合理的制度设计，鼓励社会在教育、医疗、科技等领域发挥更大的作用。要通过激发社会组织参与公共事务，使社会化生产和管理私有化，同时保证获取这些物品和服务的权利继续存留于公共领域之中。政府与社会组织建立起良好的合作伙伴关系，既有助于政府机构精简，也有利于社会组织发展，还有利于满足社会公众需求的多元化要求，达到激发社会活力的效果。

　　2.合理划分各级政府职能，根据政府职能定位确定财政事权与支出责任划分

　　我国作为单一制社会主义大国，必须在“统一领导、分级管理”原则下，按照政府间事权划分的理论，根据公共物品的信息优势原则、外部性原则、规模经济原则和激励相容原则来划分各级政府事权。按照事权属性，涉及国家主权、经济总量平衡和区域协调发展、全域要素流动等领域的事务，要完整集中到中央，以加强国家的统一管理，确保法制统一、政令统一、市场统一，维护和巩固中央权威。在国防、外交、国家安全、职工社会保险、海域和海洋使用管理、食品药品安全、生态环境安全、跨区域司法管理等领域，在维护中央决策权的同时，要重点强化中央的执法权，合理配置机构，增强执法一致性，提高行政效能。省以下的事权调整要深化行政执法体制改革，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，推进综合执法，合理配置执法力量。通过上述努力，建立决策和执行相统一、权力和责任相一致、事权和支出责任相适应的体制机制。

　　现代社会以互联网为代表的技术发展，对政府间职能边界调整产生着重要影响。信息技术的发展，一方面使得信息传递成本大幅度下降，政府间信息不对称程度大幅度降低，这会使得公共服务的半径扩大；另一方面人们对公共服务的个性化需求也有可能因此扩大，不同地方的人可能表现出公共服务需求的区域性特征。因此，政府间财政事权和支出责任划分要保持一定的灵活性，要根据现实变化进行合理调整。

　　3．推动财政事权和支出责任划分规范化和法律化

　　政府间职能合理划分是财政事权和支出责任划分的基础，它既与各国经济发展水平、政治制度、历史文化与法治传统紧密相关，也有其共性特征：政府间职能划分多在宪法层面予以明确，以根本法的形式确立原则和框架；法律对具体职能的配置尽可能明晰，使各级政府的职责范围明确；重视政府职能实施过程中争议解决机制的构建，或者通过违宪审查制度解决事权争端，或者设立专门机构予以协调。

　　我国政府间事权划分的法律基础薄弱，《宪法》仅规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，并授权国务院规定中央和省级政府的职权划分。实践中多以文件形式加以界定，讨价还价、相互博弈、上收下放频繁，缺乏必要的法律权威和约束力。按照十八届四中全会提出的“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”的要求，要通过法律明确事权划分原则，对中央事权、地方事权、共同事权和委托事权等形态做出原则规定，并以此为指导，在各相关单行法律中具体规定该领域的事权划分，以法律的权威性保证事权划分的稳定性和连续性。另外，要以立法形式规范上级政府对下级政府事务的干预方式，并明确纠纷协调和仲裁救济办法。比如，明确在行政法规与地方性法规不一致时，由全国人大常委会以事权划分为依据确定两者的适用问题。通过法律划分政府间事权，在此基础上将中央与地方财政事权和支出责任划分基本规范以法律和行政法规的形式规定，将地方各级政府间的财政事权和支出责任划分相关制度以地方性法规、政府规章的形式规定，逐步实现政府间财政事权和支出责任划分规范化、法律化，让行政权力在法律和制度的框架内运行，加快推进依法治国、依法行政。

　　4.完善中央与地方支出责任划分方案，保障各级政府财力需要

　　一是中央的财政事权由中央承担支出责任。属于中央的财政事权，应当由中央财政安排经费，中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金。中央的财政事权如委托地方行使，要通过中央专项转移支付安排相应经费。二是地方的财政事权由地方承担支出责任。属于地方的财政事权原则上由地方通过自有财力安排。对地方政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，除部分资本性支出通过依法发行政府性债券等方式安排外，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。地方的财政事权如委托中央机构行使，地方政府应负担相应经费。三是中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。根据基本公共服务的属性，对体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权，如基本养老保险、基本公共卫生服务、义务教育等，可以研究制定全国统一标准，并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任；对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，如跨省（区、市）重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等，根据财政事权外溢程度，由中央和地方按比例或以中央给予适当补助方式承担支出责任；对中央和地方有各自机构承担相应职责的财政事权，如科技研发、高等教育等，中央和地方各自承担相应支出责任；对中央承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，地方承担具体执行等职责的财政事权，中央与地方各自承担相应支出责任。在确定政府间财政事权和支出责任划分基础上，应合理制定中央与地方收入划分方案及转移支付方案，推动进一步理顺中央与地方的财政分配关系，形成财力与事权相匹配的财政体制。

　　六、结论

　　中国历次财政体制改革，重在调动中央与地方两个积极性，在不同时期发挥的作用不同。

　　第一，在财政包干制时期，财政体制的改革设计主要目的是调动地方发展经济积极性。通过以财政收入分级包干的方式，允许地方政府从所管辖企业发展中得到相应的好处，调动了地方培植当地企业，推动经济产出扩大的积极性。但是它在刺激经济增长的同时，也造成了财政汲取能力下降、地区间恶性竞争和市场分割等问题。

　　第二，在分税制时期，财政体制的改革设计主要目的是改变两个比重和推动社会主义市场经济体制建设。分税制扭转了两个比重下滑现象，改变了地方政府原有的行为模式。它使得地方政府从财政包干制下热衷办隶属于地方的企业，转变为吸引外地投资来推动经济增长，但是对提供公共服务的积极性有所不足。

　　第三，地方积极性的发挥方向，要遵循历史演变规律。随着经济社会发展，地方政府积极性的发挥沿着发展生产、提供公共服务、完善公共治理三个方向次第展开。当前，人民对经济增长的追求已逐渐让位于对享受高质量的公共服务、积极参与公共治理的需要，财政体制要进行相应改革，注重调动地方政府提供公共服务、完善公共治理的积极性。

　　第四，财政事权和支出责任划分是多年来财政体制改革的焦点和难点问题。改革重点为四个方面：转变政府职能，理顺政府与市场、政府与社会的关系；合理划分各级政府职能，根据政府职能定位确定财政事权与支出责任划分；推动财政事权和支出责任划分规范化和法律化；完善中央与地方支出责任划分方案，保障各级政府财力需要。