陈炯明主政下的广东：20世纪20年代的民主，被打破的自治实验

「假如我是一个生活在二十世纪二十年代中国的人，我若喜欢住在农村，我会选择在阎锡山主政的山西定居；我若喜欢住在城市，我会选择在陈炯明主政的广东定居。」——某网友

2010 年 11 月 16 日，从公推直选胜出的黄增国、冯勇文走马上任广东省梅县，分别担任石扇镇党委书记、石坑镇党委书记，很多人赞叹广东再次走到了体制改革的前沿，然而很少有人知道，广东早在 20 世纪20 年代初就已经在 92 个县实行了民主直选县长的制度，那是中国历史上破天荒的事业。

1920 年 11 月，当时主政广东的陈炯明发布《告广东父老兄弟书》，宣称「今日以后，广东省者，广东人民共有之，广东人民共治之，广东人民共享之」。到 1921 年，全省 92 个县都推行了民选县长、议员。

首次民选县长们上任后，陈炯明曾召集他们开会，亲自训勉：

陈炯明又说道「各县知事到任，每每招人承充粮差，及贿买各区区长，已成为一种之恶习惯。本省长在闽时，已早有所闻，今诸君皆由民选而来，且属本土人士，此次到任，务宜革除旧日恶习，不宜重蹈此败辙，此本省长所最殷之期望者」。

在 20 世纪 20 年代初处于四分五裂的中国，广东是倡导「和平统一、联省自治」的省之一。联省自治运动在 1920 年至 1925 年之间形成一股全国性的潮流，不仅仅广东，当时湖南、浙江、云南、四川都制定出了省宪，其他如湖北、广西、福建、陕西、山西、贵州、江西、江苏等省也都积极酝酿制宪自治。「自治」、「联省」、「联邦」，致力於以和平协商的方式统一中国，正是陈炯明毕生追求并践行的民主共和政治理想。在陈炯明驱逐了桂系后，广东迎来了短暂的和平时期。1921 年初，广东省省宪起草委员会进行起草省宪。同年 12 月 19 日，正式通过《广东省宪法草案》。

在一年左右的时间内，陈炯明主持制定了《广东省暂行县自治条例》、《广东省暂行县长选举条例》、《广东全省教育委员会组织法》、《广东省自治根本法》、《广东省宪法之通过草案》等多项地方自治法案以及条例。

民国时的广州街景

广东 20 世纪 20 年代初的这一政治改革也不是一蹴而就的，其改革思想和实践其实早在辛亥革命后不久，陈炯明刚主政广东及闽南期间就开始了。陈炯明刚上任就主张：

1911 年 12 月中旬，胡汉民、陈炯明、朱执信等共同主持起草了《广东省议会组织法》，并经社会各团体代表会议通过。法案规定由全省各团体选举出代议士 120 名组成临时省议会。凡年满 21 岁以上，有广东籍或本国人住在广东 5 年以上，没有反对革命及民国之举动，秉性良好，不担任政府、军、警公职的，都有选举和被选举的资格。1913 年 5 月，各县议会相继报告成立，各乡镇董事会的选举工作也开始进行。陈炯明在广东全省 92 个县推行自治，到了 1921 年，全省各县推行了民选县长、县议员，开创了中国历史上破天荒的民主直选事业。

1919 年春至 1920 年秋期间，陈炯明主政闽南，他同时积极在闽南推行并实践他的自治政治理念。闽南成为陈炯明进行自治政治试验的良田。在两年的时间里，陈炯明让漳州成了全国的模范之区，闽南也摇身变成「模范小中国」。在这个「模范小中国」里，陈炯明主持建设了闽南第一座钢筋水泥桥梁、第一条四车道石板马路、第一个现代公园、第一片城乡公路网、第一家银行，还主持建设了贫民工艺厂、迎宾大旅馆。在联省自治的实践中，陈炯明特别注重禁赌，将它作为提升民众素质、净化改革氛围的切入口。

早在 1910 年，陈炯明还在广东咨议局当议员时，就竭力提出禁赌。当时为了让咨议局不通过禁赌的议案，赌商苏秉枢拿了 5 万元银票收买陈炯明。陈炯明不为所动，但其他议员却都拿了钱，最终禁赌的议案没有通过。由于当时咨议局搞的是记名投票，赞成及反对的名单被登在报纸上，立即引发社会舆论广泛质疑，纷纷谴责那些包庇赌博的议员。结果，民意战胜了贪腐，拿钱嘴软的议员尴尬辞职，禁赌议案好事多磨，终获通过。这件事，使陈炯明声望大振，成为民心所向，其人品操守有口皆碑。

1920 年 12 月 1 日，陈炯明更是推出了禁赌章程，以后广州市面几乎没有一家赌档。

为此，广州学界发起为陈炯明铸铜像，以纪念他禁赌的成功。1921年广州建桥，取名陈公禁赌纪念桥，镌刻禁赌事迹於桥边石柱，可见当时陈炯明的禁赌行为深得人心。

陈炯明在新建的广州市，建立立法、行政、财政、审计等机构，推行基层自治，精兵简政，与民休息。经济上，兴办实业，兴建公路，扶持民企等。教育上，建立私立学校，为全国之最；发展公办教育，还率先实行免费义务教育。社会生活上，革除陋俗，主要体现在禁绝烟赌。陈炯明的新政极大地促进广东、闽南地区工商业经济和金融的发展。

陈炯明在政府里专门设置了实业司，并制定《公司律》等，在政府的推动下，广东和闽南地区的工厂企业发展迅速。1912 年广州创办的「协同和机器厂」和「宏艺昌机器修理厂」，以设备先进、规模宏大，在全国极具影响。据《中华台北元年第一次农工商统计表》统计，1912 年全国使用近代机器生产的工厂共 363 家，其中广东占了 136 家，约占 38%，数量居全国首位。那段时期，广东全省总商会、广东经济调查局、股票交易所先后成立。

广州进入银行业发展最兴盛的时期，保险业也逐渐走向繁盛。直到抗日战争爆发前夕，广东仍是拥有保险公司最多的省份。经济建设初见成效，文化建设也同步发展。陈炯明敢为天下先，积极在所治理区域推动新文化运动，他把新文化运动当作一种改革和革命，他创办《闽星》杂志和《闽星日刊》，竭力宣传新文化运动：「创造新生活、新组织，达到无国界、无种界、无人我界的境地……」他允许当时共产党小组的活动在广东公开化，他全力支持谭平山、陈公博、谭植棠在广州创办《广东群报》，该报后来成为中国共产党人宣传马列主义，开展建党活动的重要平台。

早在民国初年，陈炯明一边治兵打仗，一边还非常重视新文化的研究和传播，世人称他为「新文化将军」。他很重视报刊的宣传，陈炯明说：「报纸胜过三千毛瑟枪，是有一个价值的。」后有人评价他：上马能托着五百支枪与北洋政府作战，下马能办报、办学、写诗作文、纵论天下大势。他在广东、闽南的新文化运动搞得有声有色，海内外人士甚至北京大学最激进的学生也纷纷前往观摩。着名民主人士黄炎培曾撰写了一本题为《一岁之广州市》的小册子，盛赞在新文化运动之下的广州新景象。

新变化：

（一）尊人道。如严禁警察无故鞭打人力车夫。

（二）新闻自由，出版业大繁荣。

（三）整风纪。如严禁妓女私入旅馆卖淫，厉行禁吸鸦片。

（四）提倡工会，同时积极推行工人教育，设立工人补习学校。

（五）卫生行政方面，特聘专门人才，以科学的方法，锐意改革。

如对医院、化验室、屠场、市场、浴场，以及药品、食料、饮料、茶楼、酒馆、牛奶房、剧场的管理，还有对妓院的检查和取缔。陈炯明在市政建设上具有现代公共管理治理的先进理念。1918 年 10月 22 日，他在广州设立市政公所，规划城市街道等市政建设事项，为广州正式设市打下基础。

1920 年 9 月他力推广州独立设市，指出「查广州为吾粤省会所在地，人民户口之众，生活程度之高，商务交通之盛，行政事务之繁，实为全省之冠，而地域犹分属南海、番禺两县，行政之权未能统一，於一切兴革事宜之进行殊多阻碍，非变更其旧日之区域，统一行政之治权，无以适应时势之需求，而增进人民之幸福」。1921 年 2 月 15 日，陈炯明颁布施行《广州市政暂行条例》，成立广州市政厅。这标志着中国近代城市史上第一个建制市——广州市的正式成立。

继广州成立市政厅之后，海口、高州、北海、江门、惠阳、汕尾等地的市政厅（局）也纷纷着手筹备，并相继成立，这些城市随后开展了如火如荼的市政建设：各地修道路，筑公园，建设公共体育场、学校等；举行艺术展览活动、体育运动会；建筑新式住宅小区。至 1921 年，广州城区内已筑成及快完工的近代马路和街道达 40 公里，广州市多年失修、水泄不畅的排污渠沟也成功地改造完毕，城市建设初见规模。

卫生城市的建设卓有成效。政府大批雇用了清道夫，每天打扫街道；举办卫生知识展览；印制宣传卫生的小册子，挨家派发。广州的城市卫生乃至社会风气在极短的时间内得到很大的改善。那一时期的广州也成为世界上较早非常重视食品安全和卫生的城市，陈炯明严令饭馆、旅店、戏院等公共场所严格执行政府最新颁布的卫生规则，严格规范食品加工管理，还由政府牵头主导设立新式屠场，由卫生局监督检查肉类食品卫生。

陈炯明在教育领域更是不遗余力。陈炯明有言：「教育为一国立国元素，教育费之支出，当占岁出额之强半，方正常。」他在农村设立现代学堂，做到「一乡一校」，增办了女子师范讲习所、女子工读学校，当年就设立半夜学校 90 余所。1919 年冬，陈炯明从自己当时的军费中拨款 10 万两予以资助学子海外留学。在他担任广东省长兼粤军总司令后，他把拨款资助留法学生作为一种惯例确定，每年拨款 4800 法郎资助留法学生。邓小平、周恩来、聂荣臻、李立三、蔡和森等一大批共产党人都在这前后赴法勤工俭学。陈炯明力邀陈独秀筹建广东教育委员会。这个空降的陈独秀不仅提出教育要独立，不受行政干涉，还狮子大开口，一开口就要以广东全省收入的 10% 作为教育经费，陈炯明都应承下来，全部兑现。1921 年，广东教育经费预算为 153 万余元，后因财政紧张压缩，仅支付了 111 万余元，缺口四十多万元，即便当时正值危局，外部强敌虎视眈眈可能随时进攻过来，陈炯明还是决定为确保教育经费，不惜顶着强大的外部军事压力而裁兵、裁军费，把节省下来的军饷直接拨为教育经费。在陈炯明的支持下，陈独秀主持拟定了义务教育计划，从 1922 年 8月起，至 1928 年 7 月止，分期推广，公立学校实行免费读书，使三百多万儿童能够全部就学。

「联省自治」是陈炯明一直坚持的最重要的政治主张，他认为中国地广人多，只有实行分权自治，才能养成「民治精神」，建设民主。中国当前的首要问题是统一问题，要通过统一同盟组织的运动机关，集中人民要求广发舆论，重要的四点纲领是统一国军、建立联省、解决财政、恢复主权。

1921 年 2 月，陈炯明在《建设方略》一文中，详细解释了自己赞赏自治的政治见解：「若事事受成於中央，与中央愈近，则与人民愈远，不但使人民永处於被动之地位，民治未由养成，中央即有为人民谋幸福之诚意，亦未由实现也」。

实施民选县长后，陈炯明又着手制定省宪。1921 年 12 月 19 日，省议会通过了《广东省宪法草案》。该草案共 135 条，分为 15 章，第一章总纲，第二章人民之权利义务，第三章省之事权，第四章省议会，第五章省长及政务院，第六章立法，第七章司法，第八章财政，第九章审计院，第十章教育，第十一章实业，第十二章军事，第十三章县政特别市，第十四章本法之修正及解释，第十五章附则。第二章人民之权利义务：

1922 年 5 月，陈炯明发表《联省自治运动》一文，系统完整地提出了他的政治纲领。具有鲜明自治色彩的《广东省宪法草案》中声明：「人民在法律上一律平等」，规定对于中央政府的立法和行政，省政府拥有否决权和不承认权。他先后主持制定了《广东省暂行县自治条例》等多项地方自治法案以及条例，这些条款的制定参考了英、美、德、法等国宪法和湖南省宪法。陈炯明详细描绘了中国实行民主联邦制的蓝图：「简言之，即联乡治区、联区治县、联县治省，联省治国是也。析言之，即全国政治组织，以业治为经，域治为纬，组成五级政制。以乡自治为基础，层建而上。」陈炯明还系统地勾画出了从村镇自治到世界联邦的由下而上的政治。

纲领和目标：

（一）建国──完成中华整个民族的国家，实行「共有」、「共治」、「共享」之原则。中华民族，合汉、满、蒙、回、藏五个种族而成。此五个种族，同居中国，同一国籍，同在一个统治权之下，共同生活。

（二）建亚──使亚洲成一组织，为世界大组织之柱石。世界如谋大同，当以亚州、美洲、欧洲各自联合，完成三大组织，以为未来世界创立一大组织之柱石。中国应负创造亚洲新文明之使命。

（三）建世──增进中国文化，尽量贡献世界，协谋国际和平的运动，以全人类平等共同生活为目的。废除各国军备组织，「万国联邦」，而中国应为其创造者之一员。

一系列开风气之先的现代公共治理理念和民主实践，令广州博得了「模范市政之誉，见称於国内外」的模范城市美名。1922 年 5 月 14 日，胡适、蔡元培等 16 位知识分子联署的《我们的政治主张》，要求政府立即进行政治改革，改革的最低限度目标是成立一个好政府。好政府的特徵集中于两点：一是充分运用政治的机关为社会全体谋充分的福利；二是充分容纳个人的自由，爱护个性的发展。

其实，所谓「好政府」的模板正是陈炯明在广东搞的「联省自治」，广东的民主政治模板在当时已经是民心所向。

蓬勃发展的民主政治就此谢幕

1923 年 2 月，孙中山和滇桂军阀进攻广东，陈炯明兵败离开广东，国民党随即施展新政，展开「党化」运动。

当时，孙中山广东国民革命政府已接受了苏联教员和武器的支援，实力远比陈炯明所想象的强大。当时还不起眼的黄埔军校，在1925年元旦这天上午，开会纪念南京政府成立，阅操、施训，并前往黄花岗七十二烈士墓前宣誓。校长蒋介石率领学生高喊“中华民国万岁！孙大元帅万岁！万万岁！黄埔陆军军官学校革命军万岁！万万岁！”在此之前，蒋对大家说：“从今天1月1日起，我们革命军的口号是‘杀陈炯明’，无论是起居、饮食、上操、受课，都要念念不忘的。”

关于国民党的党化教育，陈炯明深不以为然，他认为：「欧美先进国家，受宗教之感化，进於文明境地，犹以政教分离，解放思想之束缚。中国向无宗教之束缚，方幸为欧美所不及，国民党何故违背真理，以一党之信仰，作宗教式之宣传，尚为未足，并此教育独立之机关，亦必入寇而摧残之，是亦何为者！」

广东模范省实验失败，也是中国新文化运动终结的一个标志。新文化运动有三个代表性的旗手，第一个是梁启超，第二个是陈独秀，第三个是陈炯明。新文化运动由广东人梁启超为首开篇，最后也由广东人陈炯明为它绝笔断章。

如果说新文化运动薰陶了一批有着自由思想、独立精神的知识分子，他们特立独行，个性张扬，常常被世人视为「另类」，那么，陈炯明这个马背上的思想者一直奉行的独立自主理念则是一百多年来中国前行与嬗变的共同价值。

到了 1927 年，已经身为一介平民的陈炯明完成了《中国统一刍议》，系统提出其建国方略。他批评国民党当政者的政治路线：「夫既曰国民，不应为一党之包办，不应仰苏俄之接济，尤不应受第三国际之指挥。否则冒国民之名，行党人私通外国之实，国民虽可欺，决不为之负责。」

「九一八」事变后，日本人拉拢陈炯明。陈炯明坚决拒绝，还义正词严地要求日本「归还东三省」。日本人看其家贫，留下一张 8 万元的支票以示敬意，陈炯明不屑一顾地在支票上打了个叉给退了回去。而当时的陈炯明是什么状态呢？他被当政的国民党妖魔化为「反革命」，不仅四面楚歌还身无长物。一直以来，陈炯明都坚守「革命不应依赖外力」，对苏俄多次主动要求给予的巨额「风险投资」都婉言谢绝。然而，在当时的现实条件之下，拒绝外援、靠单打独斗付出的代价是惨痛的。这也被后来粤军的失败所验证。不仅陈炯明，与他同期的其他军阀也没有接受苏联人的卢布，最终他们都失败于卢布武装起来的黄埔军校。

后来曾有人评价陈炯明：宁牺牲其凭藉军事力量，而不背其对民。众夙昔之诺言，虽顾目的，更择手段。

正如梁启超所说的，与同时期其他的政治人物「为目的而不择手段」相比，陈炯明是一位坚持原则的失败者。

1933 年陈炯明病逝于香港，享年 55 岁。陈炯明的一生，不贪财、不好色。他兵败逃往香港后，生活一直很贫穷，最终在贫困中病死，以至于无钱购买棺材，只能使用他母亲的寿材。他病危的时候说，以五色旗覆尸——他的尸体不要用那个青天白日旗，而用民国建国时候的五色旗，表示不忘民国。陈炯明死后，吴稚晖写挽联道：「一身外竟能无长物，青史流传，足见英雄有价……」

这位具有现代民主治理理念又有传统乡绅风骨的人物，在劣币驱逐良币的诡异的中国近代史上，他是一位被湮没的辛亥元勋，他也是中国联邦宪政的实践者。陈炯明临终之时口中还念着「共和，共和」······