邓小平群众路线思想对委托代理框架中公务员伦理困境的启示

　　作者：王志立,河南行政学院公共管理教研部讲师

　　来源：《理论前沿 》2013年9期

　　[摘要]邓小平群众路线思想中“人民群众的利益高于一切”、“全心全意依靠群众，尊重群众”以及“制度保障人民监督的权力”等重要思想，为公务员在遭遇双重代理人角色中的义务和责任的冲突时，特别是终极委托人和直接委托人之间发生责任冲突时作出正确的抉择，保障公共权力的正确行使，实现公共利益，具有重要的指导意义。

　　[关键词]邓小平；群众路线思想；委托代理；公务员伦理困境

　　[中图分类号]D926．3[文献标识码]A[文章编号l1007-4244(2013)09-005-4

　　2013年4月19日，习近平同志主持召开中共中央政治局会议，决定从今年下半年开始，用一年左右时间，在全党自上而下分批开展党的群众路线教育实践活动。这是新形势下坚持党要管党、从严治党的重大决策，是顺应群众期盼、加强学习型服务型创新型马克思主义执政党建设的重大部署，是推进中国特色社会主义伟大事业的重大举措。新时期开展党的群众路线教育实践活动，是着力解决人民群众反映强烈的突出问题的根本举措。

　　群众路线是中国共产党的根本工作路线、政治路线和组织路线，中国共产党在领导中国革命和建设过程中，把马列主义关于人民群众是历史创造者的原理，创造性地运用于中国实际形成的工作路线，也是中国共产党取得革命和建设胜利的根本的领导方法和工作方法。群众路线是以马克思主义为指南的共产党的生命线。党生存和发展的每一时刻，党取得的每一个成就，都离不开群众路线。在公共组织中，特别是政府组织中的制度与诸多的责任之间的冲突，已经成为现代行政行为过程中难以避免的伦理难题。如何使公务员在双重代理人角色中的义务和责任的冲突中，特别是终极委托人和直接委托人之间发生责任冲突时作出正确的抉择，保障公共权力的正确行使并实现公共利益，邓小平群众路线思想为此具有指导性意义。

　　提高做好新形势下群众工作的能力，保持党同人民群众的血肉联系，发挥党密切联系群众的优势，为推动经济持续健康发展、全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强保证。

　　一、邓小平群众路线思想概述

　　党的群众路线思想的倡导者毛泽东一生的思想和业绩集中到一点，就是唤起群众、组织群众、服务群众。群众路线是贯穿毛泽东思想全部内容的一条主线，具有持久的价值。作为党的群众路线思想的推进者和实践者，邓小平在社会主义建设时期，对毛泽东群众路线方法论正反两方面的经验和教训总结中，更进一步巩固了人民群众在社会主义建设中的历史地位。邓小平的群众路线思想，不仅坚持和发展了毛泽东群众路线的基本原则和方法，总结了毛泽东晚年群众路线方法失误给国家和人民带来的教训，而且与时共进的根据改革开放后的实践进行了理论上的创新，凸显其鲜明的时代特色。

　　(一)人民群众的利益高于一切

　　人民群众是社会发展的主体，历史的创造者。马克思、恩格斯指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关。”邓小平继承了马克思主义以人为本的思想，从人民的利益出发，强调要把人民的利益放在首位。他强调要时刻关心人民群众的利益，任何工作都不能脱离此而空谈，因为这是一切工作的出发点和根本目的。改革开放后，伴随着经济的发展也出现了人们对物质利益追求的认识误区。针对这一现象，邓小平指出：“不讲多劳多得，不重视物质利益，对少数先进分子可以，对广大群众不行，一段时间可以，长期不行。革命精神是非常宝贵的，没有革命精神，就没有革命行动。但革命是在物质利益的基础上产生的，如果只讲牺牲精神，不讲物质利益那就是唯心论。”他认为不能离开人民群众的利益而空谈社会主义的优越性，社会主义的优越性就是要发展社会生产力，提高人民的生活水平，解决人民群众切实关心的问题。在(党和国家领导制度的改革》一文中，他指出：“党只有紧紧地依靠群众，密切地联系群众，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，代表群众的利益，才能形成强大的力量，顺利完成自己的各项任务。”这充分肯定了人们群众的力量，党要代表人民的利益才是自身工作的重心。随后，在1992的南巡讲话中，他明确揭示了社会主义的本质：“解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”，将社会主义的本质与人民群众的利益相结合，人民群众的利益是社会主义建设的根本目标，而社会主义是实现这一目标的根本制度保证，把社会主义理论同人民根本利益和需要的价值取向真正统一起来。

　　实现人民群众的利益是党的工作的根本价值评价标准。邓小平把人民群众设为价值主体，把满足人民群众的利益作为价值评价的根本标准，并由此提出了评价社会主义建设实践的“三个有利于”标准：“是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平”。“三个有利于”标准实际上就是人民利益标准，是评价各项工作的最高标准和根本价值标准，它集中反映了生产力对社会历史发展的根本决定作用和人民作为历史创造者和价值主体的地位。

　　(二)全心全意依靠群众，尊重群众

　　在改革开放的新形势下，邓小平继承和发扬了党的群众路线的优良传统，把人民是主体的抽象理念转化为社会主义的建设实践，处处体现了以人民为本位的思想路线，使党的群众观点和群众路线在新的历史条件下不断继承和发展。

　　人民群众是党的力量和智慧的来源，要尊重人民群众，依靠人民群众，才能在社会主义现代化建设中取得胜利。面对社会建设中的种种问题，邓小平提出：“只要我们密切联系群众，深入地做工作，把道理向群众讲清楚，就能得到群众的同情和谅解，再大的困难也是能够克服的。”他明确指出，“在全国人民中，共产党员始终只占少数。我们党提出的各项重大任务，没有一项不是依靠广大人民的艰苦努力来完成的。”他在《克服目前西南党内的不良倾向》一文中指出：“检查我们党和党员的工作，不能只以‘努力’二字来衡量。努力，表示想把事情办好，这是共产党员必须具备的起码的品质，但是最主要的还是努力的结果。有两种努力，一种是执行了政策，联系了群众，做好了工作，完成了任务；另一种是工作看起来忙得很，但是实行的是命令主义，违反了政策，脱离了群众，完成不了任务，损害了党的信誉。我们要区别这两种努力，提倡正确的努力，不赞成那种不正确的努力。”可见，邓小平就是告诫全党社会主义建设必须依靠群众，只有依靠群众才能完成党的各项工作任务，脱离人民群众必然遭到人民群众的抛弃，党的事业必然会遭受损失。

　　党的正确方针政策必然从人民群众的实践中得来，要尊重群众实践走群众路线。邓小平在《关于修改党的章程的报告》中强调了坚持群众路线的重要性，“群众路线是我们党的组织工作中的根本问题，是党章中的根本问题，是需要在党内反复进行教育的。”在此报告中，他还解释了党的群众路线的基本内涵：“党的工作中的群众路线包含两个方面的意义：一是认为人民群众必须自己解放自己；党的全部任务就是全心全意地为人民服务指出斗争的方向，帮助人民群众自己动手，争取和创造自己的幸福生活。二是认为党的领导工作能否保持正确，决定于它能否采取‘从群众中来，到群众中去’的方法。因此，党必须密切联系群众和依靠群众，而不能脱离群众，不能站在群众之上；每一个党员必须养成为人民服务，不能站在群众之上；每一个党员必须养成为人民服务、向群众负责、遇事同群众商量和群众共甘苦的工作作风。党的领导工作能否保持正确，决定于它能否采取从群众中来，到群众去，的方法。按照毛泽东同志所起草的党中央关于领导方法的决定的话来说，就是‘将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究，化为集中的系统的意见)，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富’。”改革开放是一项全新的事业，具有空前的艰巨性、复杂性，“社会主义现代化建设的极其复杂的任务摆在我们的面前。很多旧问题需要继续解决，新问题更是层出不穷。党只有仅仅依靠群众，密切地联系群众，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，代表群众的利益，才能形成强大的力量，胜利地完成自己的各项任务。”因此，只有紧紧依靠群众，充分发挥群众的积极性、主动性和创造性，才能顺利进行，取得成功。因此，在各项政策的制定上，邓小平坚持从群众的利益出发，维护广大群众的根本利益。这是邓小平长期领导经验的总结，也是他在领导工作中的一个重要方法。

　　(三)制度保障人民监督的权力

　　党的权力来自人民，要真正维护人民群众的主人翁地位，赋予人民监督的权力，并从制度上做根本保证。1950年邓小平针对党内的一些不良作风，指出：“有些同志以为天下是我们打下的，一切要服从我们。这是非常错误的。实际上群众不一定会服从你。领导不是自封的，要看群众承认不承认，批准不批准。领导作风恶劣，群众就不会服从；领导犯了错误，群众就不批准。或者有人说，我革命时间长，本领大。但群众不跟你走，你就一事无成。”这一番话对领导干部们强调了权力是人民赋予的，必须把权用在为人民谋福利的事业上。改革开放后，邓小平强调“要有群众监督”，必须加强人们群众对权力的监督制约，防止党的领导干部权力腐败。他认为不论是组织或个人，凡掌握着人民赋予的权力都应该而且必须是人民群众民主监督的对象。另一方面，邓小平也非常重视用重视领导制度和组织制度的建设。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。……更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”邓小平始终把建设民主的监督制约机制作为发展社会主义民主和政治体制改革的基本目标之一。由此可见，邓小平认为要真正维护人民群众的地位和利益，真正实现人民当家作主，就必须使人民群众尽可能地享有民主监督权利，健全社会主义民主和法制建设。

　　二、角色冲突下的公务员伦理困境

　　(一)委托——代理关系框架中的公务员

　　公务员，又称政府工作人员，英文翻译为"Civilservant”或“CivilService”，是专门行使公共权力，提供公共产品和公共服务，实现公共利益的工作人员。公务员的双重代理人角色是指，公务员作为“角色人”，必须承担对公共组织和社会公民的双重责任。众所周知，在人类的分工体系当中，个体人参与社会活动的最普遍形式是以某种特定职业身份存在于某种特定的组织当中，这个组织包括私人组织和公共组织。个体人都通过组织在委托——代理的框架中实现对社会的参与。与私人组织不同的是，公共组织的公共性特征赋予自身和主体双重委托——代理关系。在传统的政治理念下，这种委托——代理关系即社会公民将公共事务委托于公共组织管理，社会公民是一级委托人，公共组织为一级代理人；而在公共组织内部公共组织又将公共事务委托于其组织主体——公务员管理在这中情况中公共组织作为二级委托人，公务员即二级代理人。公共组织既作为一级代理人，又作为二级委托人而存在成为社会公民与公务员之间的桥梁和中介。这三者之间的关系可用下图表示：

　　(二)公务员的伦理困境

　　政府公共组织的这种双重委托——代理关系，使公务员在处理公共事务时常处于伦理的困境。“伦”和“理”两字连用，初现于《礼记·乐记》中，“乐者，通伦理也。”从中国字源涵义来看，伦理“是人际关系事实如何的规律及其应该如何的规范。”在中国文化中，“伦”是现实而具体的，“理”是抽象的，要把抽象的“理”落实在具体的伦理生活和每个人的具体行为中。西方的伦理"ethic”从词源学上看，是指习惯、风俗以及人们在此风俗习惯中形成的品质和气质。西方伦理研究主要以人类行为价值和善恶为主，“人类行为的是非善恶，主观的表现是内在的品质气质，客观的表现是外在的风俗习惯，其行为乃依循固定的风俗习惯来表现品质气质。”由此可见，虽然中西方伦理概念有所差别，但伦理就是人理，是人之为人的道理，这点是共通的。伦理是人安生立命，调节内在生命秩序，提升个人德性品质的规范。

　　在这种公共组织的委托——代理模式的弊端是显而易见的。首先，终极委托人——社会公民的身份和权力不明确，使其对一级代理人缺乏有效地监督和约束。其次，二级代理人即公务员直接由公共组织任命产生，公共组织决定了其成员的任职资格、职务职位及其相关的利益分配。所以，科层制下严密的组织结构形成对二级代理人的严密控制，导致对公务员而言，上级的控制对其行为的影响是最大和最直接的。在此方面，终极委托人即社会公民行为能力弱化，监督能力微小，甚至可能对改善二级代理人即公务员的行为毫无影响。最后，公共组织作为委托——代理流程中的中介，起到终极委托人和二级代理人之间的桥梁作用。但是，公共组织既是一级代理人，又是二级委托人，其控制力在整个委托——代理流程中是最为强大的。在现代政府治理中，没有任何“看不见的手来自动的促使个人行为服从公共的利益”。因此，公务员在强力的组织控制中，若遭遇公共利益和组织利益相冲突的情况，公务员很容易放弃对公共利益的追求而选择对上级领导的服从。公务员“出于对组织强制性制度设置的心理恐惧而放弃公众利益，服从上级命令时，事实上是通过牺牲—·种价值来保全另一种价值，亦即，牺牲公众利益的普遍价值而成全组织价值的实现”，这就是基于委托——代理模式的公务员伦理困境。怎样超越这种道德上的两难境地，从邓小平的群众路线思想中，我们能获取启示。

　　三、邓小平思想对公务员伦理困境的启示

　　(一)公共利益高于一切

　　邓小平认为人民群众的利益高于一切，人民的利益和需要是考虑一切问题的出发点和根本目的，也是根本价值评价标准。人民群众的利益即公共利益，也就是说公共利益的实现不仅是党和政府组织一切工作的出发点和目的，也是评价其工作成效的根本价值标准。当然，对于政府组织中的主体——公务员来讲，公共利益的实现也是其工作的根本出发点和目的。在公共事务处理过程中，当全体社会公民的公共利益与组织内部利益发生矛盾时，公务员必须重新审视自己的职责，反思传统官僚体制下的服从与效忠，实现个人伦理责任。公共利益是公务员的终极价值诉求，捍卫公共利益是公务员公共性特征所决定的。在权威组织系统中，应保持公务员独立判断能力，不盲从那些违背公共利益的组织决策，并敢于与不道德的组织环境斗争。

　　(二)公务员作为代表性公民而存在

　　在传统政治理念的委托——代理架构中，公务员只是作为单纯二级代理人而存在。在这种政治架构中，对于公务员而言，公共组织作为委托人存在，而自身作为代理人存在。这是一种基于工具理性的设计，在公共组织的制度设计中公务员被要求具备服从和忠诚的德性，使得公务员个人的道德理性判断能力降低，组织的决策目标和价值观会轻易代替他们自身的伦理自主性，这是“官僚机构的本性”，它能够从上至下建构一套权威，“使得下级要服从上级的权威并使这种权威合法化”。邓小平认为党的力量源自人民，要相信人民，做任何工作都必须全心全意地依靠人民群众，尊重群众实践，走群众路线，必须采取从群众中来，到群众中去。只有这样才能确保党的方针政策是正确的，才能实现党的正确领导，真正做到全心全意为人民服务。可见，作为公共部门主体的公务员不能脱离群众，二者的关系也不是终极委托人与二级代理人的关系，而应该是从群众中来，到群众中去，公共组织不是两者的沟通与联系必然中介。随着当前人们群众参政议政意识的增强，公民身份和意识逐渐确立，全体社会公民是真正国家的主人，公务员行使的是全体社会公民赋予的权力，必然要维护全体公民的利益。而且，公务员本身也是社会公民，但是他们属于较为特殊的公民，因为他们代替全体公民行使公共权力，也可称之为代表性公民。这样，在公共服务政治管理架构中，委托代理将与上述传统政治架构不同，社会公民、公共组织和公务员三者之间将体现三者互动交融的关系，社会公民(即人民群众)作为终极委托人的地位被提升到前所未有的地位，原本被忽略社会公民(人民群众)与公务员之间的委托代理关系凸显出来，这实际上是邓小平群众路线思想的重要组成部分。

　　(三)完善公民对公务员及其组织的监督

　　根据邓小平的群众路线思想，要真正维护人民群众的主人翁地位，赋予人民监督的权力，并从制度上做根本保证。他认为凡是掌握着人民赋予的权力的组织和个人，都应该而且必须成为民主监督的对象。因此，必须加强和完善对公共组织和公务员的监督，这其中除了公共组织的内部监督体系外，更应该发挥全体社会公民即人们群众的监督力量。当前，完善公民对公共组织和公务人员的监督，最为紧迫地是应建立独立的伦理道德监督机构，它与各级组织平行行使职权，而不隶属于同级机构。这一机构直接对全体社会公民开放，以便于直接对政府各级公务员实行有效监督，保护公民合法权益。

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　　作者简介：王志立(1972-)，男，汉族，河南淮滨人，郑州大学历史学院博士研究生、河南行政学院公共管理部讲师，研究方向：公共管理。