从山西村治看民国特色的地方自治

　　摘 要：

　　民国时期，阎锡山兼管山西军民两政，开始推行村本政治，历时数十年形成规模并影响全国，使得山西能够在政局动荡之时基本保持了比较完好的地方秩序。山西村治是地方自治思潮与中国传统文化相互影响下的产物，其中既具有西方地方自治经典定义中的一些成分，又具有传统儒家文化色彩，凸显了官治与民治的耦合。对山西村治的研究能够为地方自治在中国的具体化、本土化提供有益的历史启示意蕴。

　　关键词：山西村治；官治与民治；地方自治；本土化

　　中图分类号：

　　DF092

　　文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.02.01

　　1935年发表于《苏衡月刊》的一篇连载文章中，作者刘庆科精细地考证了我国自近代以来地方自治制度的概况，发出这样的评论：民国以来，倡地方自治者，首推山西，号称村本政治[1]。自1917年阎锡山兼管山西军民两政以后开始创制“村政”，历经十数年而渐成规模，到二十世纪二三十年代，发展成为中国政治的中心问题之一。在社会动荡的整体格局中，山西能够暂得喘息，基本维持了地方秩序，因此被中外共誉为“模范省”。1928年南京国民政府颁布的《县组织法》正是在肯定山西村治的基础上仿设村自治组织，在全国推行。江苏首先开始仿效，之后浙江、江西等地紧跟其后。山西村治在国内引起了学者的高度关注，梁漱溟、米迪刚、王鸿一、吕振羽、茹春浦等都曾做过实地调查。山西村治甚至受到了外国政府和研究机构的关注，苏俄大使曾专门订阅《村政周报》，美国华盛顿康格雷图书馆复函索取村政书籍。与上世纪二三十年代的研究热潮相比，新中国成立后由于种种制约因素，祖国大陆学术界对山西村治的研究呈现出相对冷清的局面，我国台湾学者亦没有专门研究。直到上世纪八十年代以后，山西村治才逐渐为近代历史学、政治学的一些学者所关注。但是法学专业角度进行的研究可谓寥若晨星，特别是从公法角度进行的研究就更为稀少。

　　一、山西村治之缘起：对当时中国社会基础的基本认知

　　（一）对当时社会政治基础的剖析

　　1.对农村自在形态的分析

　　吕振羽先生在《由现代民主政治之一般矛盾说到人民自治》一文中深刻剖析了当时国家政治建筑的基础——国家政治的基础，要建设在社会的实体和民众的心理上才能稳固，国家政治的背景，是他代表的民众和社会，这个背景或基础，也就是政治的本体，所以没有本体或者是本体不坚实的政治，他必然是无所适从，或者也断然找不出政治的成绩和秩序来。但是中国社会的基础，此刻当然还是农村[2]。的确，当时中国生产力低下，农村稳定和农民吃饭问题依然是中国的首要问题。从国家层面，尽管民国已建，但民生凋敝，民权未张，民主迟滞，民族危难。上层政治体制的骤变并没有完全转变中国农村和农民的政治状态。村治月刊社所编《村治之理论与实施》一书引言中也在呼应：今日以前的中国，不仅没有政治，而且没有国家；中国的农村社会，还只有社会的形态，并没有构成社会的实体组织；农村人民的思想，还只有一种习惯的迷信，并没有国民的意识。因此要完成国家本体的构造，而产生健全的政治，便当完成农村社会之健全的组织，养成农民之国民的必要意识。村治便是适应这个需要的时代产物 [3]。

　　2.对农村治理状态的厘定

　　辛亥革命以后，中国政治的动乱并未因满清之灭亡而有所改变，反而逐步出现了地方政府与中央政府抗衡的异象，中央与地方实权者的捆绑纠葛，仍然被识者认为是民国政府立国树威建信于民所面对之第一大问题[4]。在地方自治思潮的影响下，全国范围内的自治运动从长江流域北扩到黄河流域直达京畿。但民国政府于1914年2月3日却无故停办各地方自治会令：“近距甘肃、山东、湖北、河南、直隶等省民政厅长电呈各属自治会，良莠不齐，平时把持财政，抵抗税捐，干预词讼，防碍行政，请取消改组等语。著各省民政长，通令各属，将各地方现设之自治会，立予停办。”[1]65 1919年，北京政府公布县自治法，但未得到实行。由此可见，山西提倡村治当时，国家并没有统一而持续的法律规范予以支持，只能称之为事实上的试验。在军阀们各自为阵，武人专权的民国初期，几乎没有地方政府愿意真心实施休民养民的村民自治政策，全国农村社会的组织治理与经济建设尚处于一片混沌无明确目标方向的迷瞪观望状态，此时的山西也不能例外。但是，近代以降晋商那种“达则兼济天下，穷则独善其身”的胸襟和责任担当所播植的历史底蕴与根基还是其他省份难以望其项背的。真所谓“千秋事业原非易，万代根基由来深”。

　　清末民初，山西的乡村制度事实上是相当混乱的，从形式到活动治理章制内容亦没有统一的规范，甚至省府也只是出于底层呼请而做出消极的呼应，几乎处于一种放任自愿和流于形式的姿态，谈不上真格意义上的村民自治和管理。真正落到实处于各地的乡村组织都不能整齐划一，如阳曲县，县以下分都，都以下分甲；汾阳县，县下分坊里；寿阳县，县下分所，所下分村；交城县，县下分坊都；平遥县，县下分里[5]。如此，在太原府近郊的几个县都是这样，其他就不必多言。这种行政区划的混乱必然导致政令不顺，秩序不稳，民众的诉愿亦无法表达和获得应有的救济。于是就会产生行色各异的乡村公职人员趁乱浮收滥支、鱼肉百姓。晚清帝国本身就是在专制风雨中飘摇坠落的，当然地谈不上有一处民主政风清新的地方。在接受联省后的都督们，无论是谁，武人的才能与野心是极不成比例的。主政晋省后的阎锡山，当然地还是想要有一番大作为，也曾经在闲暇之余考察过不少农村山区百姓的生存情状和社会及民生凋敝的根由。对此他也曾经创识性地立法，希望在山西基础稳固进而建设民生发展民生，同时针对武人的特点，率先建立监察和纠举地方官署（厅）伤民扰民、与民争利的违法行为的机构和制度，管理上则效仿近代曾国藩湘军的做派和机制，利用宗亲血亲关系严密地行地方行政管理。美国学者塞缪尔·亨廷顿有句名言：首要问题不是自由，而是创建一个合法的公共秩序。很显然，人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由，必须先有权威，然后才能对它加以限制[6]。这或许可以为民国时期的山西村政制度的设置与创识提供一个最好的注脚或解码。

　　3.对农村传统的精神分析

　　“明大道不在高远，及盛年以讨古今。”晋文化传统也正是本着《礼运》所云之“大道之行也，天下为公”的精神开始了别样意义的地方自治运动。据考，近现代意义上的地方自治，脱胎于西方的民主运动。我国对国外地方自治的知晓，源于鸦片战争前后，是林则徐魏源诸贤为我们打开另一扇门，让国人不仅看到了西方列强的船坚炮利，同时还看到了西方民主政治的文明与辉煌。这一波被誉为近代化中国的第一波，笔者以为主要者还是思想和精神观念上的震撼和撕裂。故而方能够有以后林林总总的思想交锋和精神决裂。当然民治民智亦是其外在的形式之一者。当时中国虽然没有地方民主自治制度，但是地方政府治理和行政管制上有较为完备的乡治和保甲体系。其最早可以追溯到筚路蓝缕的井田制度时期。当然，秦汉以降中国官僚体制逐渐成熟，但地方事务仍然与国家保有适当距离，农村社会仍存有“出入相友、守望相助、疾病相扶持”的朴素的精神基础。晋省民风敦厚，在农村沿袭下来的乡约社规一定程度上起到醇化民风的作用。山西村治重要组成部分的整理村范和村禁约部分，可以说一方面发展了原有乡约中抑恶扬善的成分，另一方面也节省了政府的警察资源。从历史延续来看，宗族在农村社会中成为实际的自治机关。“整个封建社会都以家庭为社会的基本构成单位，地方政府认同族长、家长自主的治家之权。允许他们代行基层行政组织的某些职能，如催办钱粮、维持治安，甚至对违反善良风俗习惯和道德约束行为的处罚等。”[7]当然，与南方诸省如广东等相比，山西的宗族势力并没有那么强大。国民的臣民文化意识在长久的官僚政治的统治下已经习以为常。五台山所提倡的不仅仅是一般宗教对山西社会经济文化的影响力，而是近几个世纪宗教哲学对山西本土敦厚民风的养成并潜移默化地形成了稳固的政治疏离感。村民的政治意识与政治经验都非常缺乏，但对于与自身利益相关的大小事情，还是从心底希望能够自主处理。晋省农村素来有遇事公开商议的惯例，这对于后来村民会议工作的推进起到了良好的历史铺垫作用。

　　（二）中西文化对山西村治的影响

　　1.中国传统文化对阎锡山施行“村政”的影响

　　在山西阎锡山老家广泛流传这样一句话：“忠孝两字传家国，诗书万卷教子孙。”阎锡山早年就是在家乡这样的“万卷藏书宜子弟，诸峰罗列似儿孙”的教育环境成长的。他因推崇儒家学理仁治而入世，对民初的社会情状和下层民众生活的苦难抱有悲悯情怀。他对政治的看法体现了中国传统文化训育中的教养精神，他认为：所谓政治，就是一个教育与管理之代名词[8]。但是与专制统治者所谓的弱民、愚民政策不同，他在上一句之后紧接着解释如何实现教育、成己成物，“教育之极，在培植其理性种子，而发达其理性，成为理性社会，爱人公道自由源泉。”[8]11可见，西方哲学基本理性思考理路也对阎锡山产生了深刻的人生影响。在他的用民和以民生为起点的政治理论中，最重要的在于两点：第一，用民政治在于扫除愚民、安民政策。第二，用民政治是适时的政治，而民生的基本保障才是乡村根本。他认为：“我国后世政治，只求安民，不求用民。其善者以无事不扰为主，其不善者则与民为敌，愚之柔之。故其民知依人而不知自立，知自保而不知进取，知爱家而不知爱群。”[9]用民就要发展民众的自主能力和精神层面的自我觉悟，用民就要给予民众一定的自治空间与发展空间。中国古代的地方官，同时也是执掌纲常伦理教义的组织者与宣传者。他们运用道德教化解决一般法律纠纷，用一般行政手段和政府衙门的强权态势来调解社会底层方方面面的利益纷争，的确收到了息诉止争的效果[10]。阎锡山深知晋人好利亦重义的特点，在他主政后山西，施政中始终贯穿着“明德息讼”的基本思路。在他的督抚中堂悬挂着这样一幅篆刻：“敬其所尊爱其所亲人间自有其道，贫而不移富而不淫世上疑无不能”。他在山西村治前期提出的明确目标是“好人有饭吃”，而在村治后期又提出“村村无讼、家家有余。”尽管好人坏人的标准带有阎锡山极大的主观性，但“村村无诉，家家有余”的养民富民蓄民民本思想和恢复民生的宏旨，是体现在山西官署文本与阎锡山个人的行动中的。尽管在山西村治中留下历史太多的遗憾和令人病诟的空间，但在西学东渐，社会文化政治经济结构转型和地方派系之军事纷争频仍发生的民国之山西，如此重视儒家的入世精神、社会理想的政治行动与个人的政治愿景重构的，阎锡山算是民国第一人。不明故理的还在坚称山西的农村所实施“村治规范”，从某种意义上说，不过是一场“复古主义的新游戏”而已；但“复古主义并不是与革新相敌对的，复古主义也可能蕴蓄着巨大的改革动能。在许多时候，复古与守旧完全不能等同看待，因为复古是针对当前的传统的一种转变，所以复古与守旧常属于敌对的阵营。”[11]

　　2.民主政治思想对阎锡山施行“村政”的影响

　　阎锡山村治理论基础就是孙中山的三民主义。“村治”直接指向的目标也是三民主义，这其中也许有迎合国民政府口味的成分，但从阎锡山早年参加同盟会以及与孙中山的交往来看，他在思想意识里受到了孙中山三民主义的影响是不争的事实，特别是民权和民生主张。邢振基在《山西村政纲要》一书中列专章阐释了山西村政与三民主义、五权宪法之关系，认为“村政”是唤起民众参政最适当的方法，“村政中实含有三民主义之精神，且为五权宪法之基础，先总理曾评为‘藉村政以实现三民主义最为相当’，盖有由矣。”[9]31但是从现有的文献来看，阎锡山并未从理论上、逻辑上证明山西村治对于三民主义有何必然关系，最起码没有见到绵密的论证。阎锡山是那种精于实干而粗于理论的人，他的经济“实用主义观”和处世哲学决定了在其治下若“不能主爱人与公道之政治，无论其为君主、民主、党主，皆违背政治之原理，乖了人生之所需，是以政权播恶于众，均不当存在，此政治革命之所由起。”[8]12阎锡山总体对山西村治的规划设计，从地方组织规划到具体实践看，还是部分接受和吸收了三权分立思想，村民会议为议事机构，村公所为执行机构，村监察委员会为纠举监督机构，似乎西方先进的法治理念都能呼应。此外，他还注重法制规范的建设，并引进不少在外研习法科的人才。在山西各界各业提倡守法，制定了大量的地方性法律规范。这些规范中有组织法的部分，也有程序法的部分。不过也许有其作秀的一面，时人评价他对“法”显然没有对“情”那么看重，他亦认为：“用情占十之九，用法占十之一。”[12]1941年1月4日香港《星岛日报》对阎锡山的采访稿中，写道：他是个旧道德加上新思想的人，一般人所谓的“中学为体、西学为用”，那么他便是这口号下的标准人物了。

　　二、山西村治的迁演：官治的谦抑与民治的伸张

　　（一）行政编村制度的创新

　　在孙中山的建国大纲中，将县作为自治单位。但是，阎锡山通过对山西农村实际情况的考察，认为县的范围过于宽泛，应当先从小范围入手，欲谋县自治必先从乡村自治始。“编村之良否实为政治之根本问题。所谓编村之良组织者指编村之大小距离合宜，村长副闾邻长得人。能组成为一活体之谓也。”[9]2阎锡山对编村制度的功能评价：“村能编好，行政乃有条理。”又谓：“民治云者，即人民有施政治活体组织之换言也。若人民无此组织，非政治上如同无串之钱，散漫无纪。即以人民而论，弱受强欺、愚受智诈、寡受众暴。”[9]2-3编村制度不仅通过村民选举、政府任命的方式确定村长副、闾邻长，同时还将区划分为小段，要求区县人员兼任小段主任，以便稽考。1922年正式标榜村政以后，采用协助制，每县派整理村范委员一人负责指导和考察。1925年以后，改协助制为实察制，实察员不再负责协助专司考查之责。1922年8月，取消原来的六政三事处，改为村政处，其中专设考核股，分辖十二区，司掌省属一百零五个县的村政调查考核。

　　毋庸讳言，编村制度已属创识之举，进步和创新首先是为了行政管理的便利。自清朝中叶实行摊丁入亩政策以来，编查户口工作几乎处于废弛，多不实不尽之处。在设立村长副的基础上，村制进行伊始，首先进行的工作就是户口编查。从1919年1月颁布的《各县户口编查暂行条例》规定来看，显示出浓重的官督民办的色彩。如这里的官督包含三层含义：第一，统领、督促。如第2条规定：户口编查由县知事直接监督。由区长督率街村长副执行。第四条规定：每年于春节后六日起由街村长副督同各闾长实施编查。第二，核查、核办。如第十条规定：区长抽查后，限于十日汇造区属户口总表，呈由县知事备查。第11条规定：区户口总表报县后，即由知事按照区表汇造县属户口总表限于阴历四月初间，分报省道公署。第三，惩处、保障。如第13条规定：如有妨害编查者，得由村长副报告区长，处十日以下五日以上之劳役（如修理街道、栽种树木之类）或五元以上十元以下之罚金。

　　从另一方面讲，评价当时编村制度的作用不能离开清末民初整体的社会背景。编村制度是在民初政府实际控制力减弱的背景下出现的，官方权力不足留给社会一定的自主、自治的空间，尽管这个空间是来自官方的“宽容”或“恩赐”。清末民初的政治改革力图实现国家的现代化，其主要表现方式为国家权力向基层的延伸更为细化，出现更广泛的社会动员迹象：政治权力向基层扩散，国家权力、法律行政和政治机构的职能加强，日益随着社会动员的幅度扩大向微型社会延伸[13]。但实际上，权力触角的延伸并非治理空间的覆盖，当时的地方政府还不真正具有这样的能力和精力。

　　（二）官治提倡村制之时代

　　笔者所选取的历史时段是1917年10月至1922年3月。1917年10月开始，也就是在阎锡山兼管山西军政两权以后，推行六政三事。六政者，水利、蚕桑、种树、禁烟、天足、剪发。六项事业可分为消极之除弊与积极之兴利两类，后三者在于消除社会荼毒，使人尽其力；前三者在于复兴农业经济，使地尽其力。当时虽没有以村政命名，但实际上是山西村治之前身。同年10月1日在省府之下成立六政考核处。按照多年亲身从事山西村政工作的刑振基先生的认识：“但以此事徒责之民，则习于专制之遗风，一时断无此自动之能力。徒责之官，又恐习于空文，一味敷衍，无俾实际。非严加考核不足以资劝惩而策行。”[9]4阎锡山兼职民政的薪俸全部拨充六政考核处的经费。此外，还将政治研究所改为政治实察所，委任政治实察员四十人，分赴全省各地实际调查。半年之后，六政之外又增加三事：种棉、造林、畜牧。对于禁烟、禁赌、天足、积榖诸多事项省府都公布，设有司专门执行办理。

　　官督民办的既是一种比较有效的行政运行模式，它彰显的民国初期村治的政治色彩和民生关怀。这一时期颁布的主要法规和六政三事及其他村制事项，每提倡一项便相应地出台法规先行规划和规范。根据不完全统计，主要的法规及文件有《县属村制通行简章》（1917年9月）、《村编制现行条例》（1918年4月）、《用民政治大纲》（1918年4月）、《修正各县村制简章》（1918年10月）、《县地方设区暂行条例》（1918年11月）、《各县户口编查暂行条例》（1919年1月）、《整理村界简章》（1919年4月）、《村自治分期进行办法》（1920年10月）、《整理村范规则》（1921年2月）等。虽然，以省府和省民政部门发出的文件还远不止这些，但从上述文件看，一个共同的特点在于，中心都在村治，落脚点在基本民生条件的改善和民众基本生活水平的提高。利用“村政”整饬基层行政风纪，播布善良村规民约，尽管有这样那样的不足，无疑在民国初期的农村社会革新是一个堪称伟大的创举。

　　其别值得注意的是《村自治分期进行办法》。阎锡山呈大总统钧鉴的公函中，分析了如何才能彻底兴利除弊的办法，“迩来征诸乡老之所见，博采僚属之敷陈，非实行精神上之自治与兴利难收满而不溢之效，除弊则难免此消彼长之虞。”[14]阎锡山详细附录了实行村自治的分期进行办法：

　　在拟定的村自治暂行条例中，明确列举了村自治事宜（村教育、村卫生、村道路、村风化、村公业、村保卫、村登记），明确了具有自治权利的村住民与公民，规定了村自治人员的选举规则，当然仍然规定了县知事对村自治职员的监督。从公函中，可以看出虽然此时官办色彩还比较浓重，但在山西村治的整体规划上是沿着由官治行政向自治行政的轨迹推进。1922年出版的内务部地方自治讲义之《山西地方自治纲要》分析到：“晋省地方制度，虽经建设，然官治行政实多余自治行政。自设制伊始，本为自治预备之过渡。换言之，即欲以官治促进自治也。”[14]77 不难看出，民国政府本身亦是将山西官督管治的村治，视为“以官治促进村民自治”先期”试验田“。

　　（三）村民自办村政之时代

　　山西村治先期“试验田”种过之后，还是取得了不少收获，村民自办村政之时代随之开始到来，这一时期历史定格在1922春——1930年底。1922年以前的村治建设只是村本政治的初步，可称为“官治提倡村制之时代”。1922年之后进行的村治是村本政治的第二步，可称为“村民自办村政之时代”。阎锡山此时提出的口号是“好人有饭吃”。对此可以从两个层面理解。第一，所谓好人，即是希望按照他的用民政治思想所设计的培养“主张公道、热心爱群”的善民、村民；第二，具有相当民德的村民应当享受村治带来的利益，最基本的利益即是衣食温饱和安全秩序。对于第二步村治的推进，阎锡山是非常谨慎的。他先在阳曲、榆次、太原三县及省城市区近郊试办，然后在平定、寿阳、太谷、忻县、定襄五县试办。试办的情报反馈不错之下，以阎锡山谨慎的性格，于1922年9月和10月，才开始大规模地召集全省县长举行村政会议进行讨论学习并展开。

　　客观比较而言说，山西村治运动的前一时期的主要工作在于建立编村，划定村界，整理村行政规范，推行“六政三事”，为分期推进村自治工作提供必要条件准备，使得山西村治初具规模。这一时期则是以官方具体设计行政村自治组织的权力配置，形成村自治体为实践自治为主。按照三权分立的模式，编村之内设立村民会议、村公所、息讼会（相当于村民调解委员会）、村监察委员会，之外还有专门负责安全的保卫团。首先是村民会议，村民会议是全村人民合议机构，是村民参与村事、行使自治权利的议事机构。1927年8月18日公布的《村民会议简章》规定了村民会议的参加资格、议办事项、提议与开会规则，为村民切实行使选举、罢免、创制、复决四项直接民利提供践行途径，俨然是一个现代立法机关议事规则的雏形。村民会议被视为实现三民主义之民权的政治途径，誉为民权享有的“前哨站”。对于山西广大农村来说，选举、选票、议事机关这些从西洋舶来的政治名词解读中，第一次成为鲜活的生活实践和教材。“作为私人的法权主体，若他们自己不通过对其政治自主的共同运用而澄清正当的利益和标准，并且就哪些相关方面平等者应该受平等对待、不同者应该受不同对待达成一致，是无法充分享受平等的主观自由的。”[15]若此，在一个相对封闭的省份之农村，能够掀开民权民享的政治面纱，直面村民的选举与议事，决定村民的长远发展与生计，在中华几千年的文明史上也算是空前的独识之举了。

　　其次是村公所，村公所为村民会议的执行机构，为执行村务机关。为避免村长副把持村务，1927年8月18日公布的《村公所简章》规定，村公所执行人员以7人为度，村公所处理事务以合议制多数议决行之。再则，为处理村民纠纷设立息讼会，以及为监督村财政和执行村务人员设立村监察委员会。息讼会为调处一村争执之机关，并非司法机关，它的主要功能是在自愿基础上通过调解解决民间纠纷，没有强制职权。如果对调解结果不满意，当事人可以通过诉讼途径解决纷争。如果政府官署执法违法侵害了老百姓的利益和其他权利，村民可以向其表达诉愿，对诉愿结果不服者仍然可以继续提起行政诉讼。村监察委员会的设置是在1925年前后由一些村首先试行，1927年山西省府《村监察委员会简章》，面向全省推行。

　　有关民治的规章制度，前一时期已有整理村范，后一时期在整理村范基础上增加了村禁约的规定。村禁约由村民会议讨论通过，是村中执法的依据。若是实施处罚必须有村禁约作为处罚根据，村禁约未规定事项不得因心作法擅自罚人。茹春浦认为村禁约即为一村之宪法。这里所谓是宪法，应当是指村禁约圈定了民治的权力范围，因而对于官治具有防御性质，与耶林所讲的“消极自由”有异曲同工之妙。1925年6月公布的《村禁约之规定及执行简章》中，村禁约主要包括七项内容：

　　以上列举事项大多原属行政管理和公序良俗的道德事项，在一编村范围内将诸如秩序、交通、卫生诸多事项全面交由村民自行处理，政府则是遇到重大违反情节时，才得请报送处理。在违反村禁约实施处罚问题上，政府对于编村的自也给予很大程度的尊重。比如一般情况下，违反村禁约者需要交纳村费十五元以下一角以上或者予以训诫，但在《村禁约之规定与执行简章》第3条第2项中明确列举了另外一种遵从习惯的作法，“习惯上之处罚，如就公庙罚跪或跪香，凡沿用习惯足资儆戒，不涉凌虐行为者，不妨酌用。但从前纠首社首相沿之吊打恶习绝对严禁。”第4条规定“……如村中向有习惯法合乎村民公意者，得仍旧施行。”省府公布的村禁约只是为各村提供原则性的样本，村禁约未载明的事项，可以由村民会议随时提出增订，只要适合村情即可。

　　经过十几年的村治实践之后，1928年阎锡山正式向中央政治会议提议，将山西村制推广到全国。国民政府在当年九月颁布《县组织法》，其中关于村组织机构的设置和职能组成，可以说是山西村制的翻版。胡次威在《民国县志史》一书中指出：“民国十七年九月国民政府所公布的县组织法，不但乡镇叫村里——后来才改为乡镇，就是法规的内容也受了山西村制的影响。例如，山西的村制有村民会议，所以县组织法有乡镇民大会；因为山西的村制有村公所，所有县组织法有乡镇公所；因为山西的村制有息讼会，所以县组织法有乡镇调解委员会；因为山西的村制有监察委员会，所以县组织法有乡镇监察委员会。我们要谈乡镇自治，对于这一制度的因革不可不略为一提。”[16]

　　三、对山西“村治”的反思

　　（一）山西村治符合地方自治的基本标准

　　作为西方民主政治基石的地方自治，在鸦片战争前后开始系统化传入中国，之后渐成地方自治思潮，对清末民初的政治发展走势产生巨大影响。对于地方自治的含义，研究者基本能够达成共识。地方自治，作为一种制度形式，是指一国各行政区域内的公民，依据法律和国家授权，选举自治职员，组成自治组织，在中央政府的监督下自行决定和处理本地公共事务的一种政治制度[17]。换言之，地方自治即地方上的住民经由自主的组织过程，自己处理与自身日常生活相关的事务，而非由更高层的政府或中央政府以由上而下的方式来决定如何处理这些事务。因此完整的地方自治包含住民自治和团体自治两要素。其中所谓的团体自治，指以一定地区为基础的地方团体，具有独立于国家外的法律人格，以自身的意思处理地方公共事务；所谓的住民自治，则指地方上的事务，应由地方住民或其授权之代表，在自主的基础上自行处理之。对地方自治的阐释则会因选取的立足点不同而有所侧重。团体自治角度侧重中央和地方分权，立足于“地方”二字；住民自治角度强调自治内涵，比如高应笃先生在《地方自治学》中认为：“自治系地方上的公共事务，由人民自行处理，或由人民选出之官员代为处理。”他引用了孙中山关于“权在于官，不在于民，则为官治，权在于民，不在于官，则为民治”的话语，认为自治就是孙中山所说的“民治”。

　　从民初关于山西村治的文献来看，基本上都把其定性为一种地方自治，例证繁多暂举两例。山西自治研究会编辑之自治大纲中说明：“乡治一名村治，或曰乡村自治，盖地方自治之下层工作。”[18]又如国民政府内务部在1922年编订地方自治讲义，书名即为《山西地方自治纲要目录》。实际上，就地方自治的完整因素来看，山西村治中的自治并不完全符合。比如山西村治并有得到中央政府和法律的授权，也没有程序化的监督体制。再比如，山西村治并非如民初联省自治运动所主张的在各省范围或联治范围内进行自治，而是在一省之内的组成单位——编村中实行自治。但是“洪宪失败”之后，从当时中央和地方的关系来看，地方势力实际上形成了脱离中央控制的事实，而中央政府对地方分权事实回天乏力。地方自治本身是一个渐进的过程，只要地方人民可以在自主、无其他外力干扰和压迫下，以直接投票的方式决定地方的事项或是选出自己的民意代表，来决定与他们利益有关的地方公共事务，即可以视为地方自治。因此，笔者认为民国初年的山西村治虽然仍有许多不足，但已经达到地方自治评价的自治要件构成及最低标准。

　　（二）山西村治中地方自治中国化的表征

　　以山西村治为代表的民初乡村自治运动，是国民在“穷则思变、变则思通”的背景下，期望寻找解决国力式微、人民涂炭、社会动乱、诉愿无处表达或救济的济世良方。从地方最基本的组成单位开始，在不触动根本的政体结构的前提下，实现有限范围内的人民自治，形成了地方自治的中国本土色彩的一种表现形式。“中国本土”的一般意义，即将外来文化运用到中国，与中国实际国情包括中国传统文化相结合，从而使外来法律文化在中国具体化、本土化、民族化、实用化[19] 。“中国化”概念是伴随着中国人向西方学习不断深入的背景下应运而生的，是对近代以来欧风美雨的冲击下更深层次的文化回应。没有外来文化的吸收、融合，当然也就谈不上中国化[19]3。民初的山西村治，或者说阎锡山主倡的山西村治，呈现出传统儒家文化与西方地方自治思想的的奇异组合。因此，比较山西村治与西方地方自治的发展，存在较大差异，许多方面可谓是同名异质的。

　　首先是村治路径问题。英美的地方自治一般是自下而上。美国的实验主义学者杜威在谈及美国的地方自治时认为：“美国的联邦，是由那些独立自治能力的小村合并起来的，历史上的进化是由一村一村联合起来，美国的百姓是为找自由而来的，所以他们当初只要自治，不要国家，后来因为有国家的需要，所以才组成联邦。”而山西村治显然没有民众的主动要求，是在官方的提倡和推行下有选择性展开的。

　　其次是自治精神的问题。简而言之，欧美地方自治的内在精神动力是“自由”主义理想。而山西村治则是倡导“信、实、进取、爱群”的民德，是基于传统道德文化与新式教育的结合，且对民生与民权最低享有的底线要求。一般而言普通民众的权利表达和政治诉求意识并不热烈，老百姓首要的要求是对衣食住行的基本保障和人身财产安全、秩序的渴望。

　　再次是自治空间延伸问题。山西村治中的自治其实属于官治认可下的自我管理，自我没有设定其他权利的空间，在最终效力上也不能与官治抗衡。更不能与现行法律规制相冲突。1929年6月6日山西省府的令文记载了一起典型案例，我们可从中直观地观察到官治对民治空间的有限尊重。令文如下：

　　指令翼城县对于北撖村人民饲养羊畜处分另行拟处文（民十八年六月六日）：

　　呈暨卷宗均悉。查此案王高升等十余家，饲养羊畜，如果因在村牧方，有践踏及毁损他人田禾情事，尽可于一定限度内按村禁约酌议罚办，或令其赔偿损害。自不得以操业不同之故，蛮加限制，禁人养羊。况北撖村附近山坡空地，尚属不少，现在进行家家有余之计划，农家副业尤在提倡之列。该县处理此事，竟未于根本上规划利害，乃贸然从村众之请，谕令北撖村人民均永远不准饲养羊畜，因噎废食，显有未合。仰即撤销原处分，另行拟处，并转饬王高升等知照此令。

　　在这起因村民养羊放牧毁损村人田禾一事中，经过了三次议处。第一次是在村中，虽未提到是否已经按照村禁约的规定要求赔偿和罚款，但从村众后来向县政府的请求来看，显然村民要求村里不准饲养羊畜的请求没有在村内得到解决。第二次是县政府的处理，从上述指令中可以看出，这次官方处理的启动是被动的，是“从众人之请”。不论处理结果如何，显然是通过行政命令的方式永久禁止村内养羊。第三次是省政府的处理。这次处理的启动应当是省府对卷宗的核查，发现问题之后，并非直接向村民会议或村公所等编村组织发出命令，而是指令下级行政机关撤销原有行政处分命令，重新作出行政处理。这个案件几经周折，最后仍会以翼城县政府根据省政府指令作出的第二次行政处分命令为准。由此可见，村民自治依然是官治条件下的自我管理，但是官方给予村民自治一定的尊重，功能重在监督和纠偏。

　　显然，对地方自治中国化语境的表达和观察，笔者认为可以借鉴梁漱溟先生对中国化的体认路径。梁先生认为：“欲地方自治成功，新习惯必合于旧精神。”[20]在中西方社会结构、文化习惯的比较考察中，他以理性的态度批判指出了清末以来简单化地对外来公共哲学政治理念及法律概念的移植模仿，甚至不作变通地移植西方，主张中国化努力必须实现西方范式转变，其文化进路只能是从中华固有文化引申发挥西方民主精神、民主制度并“迎接进来”，根植于本土，以补充、引申和培养符合现代政治文明和法治文明发展的新礼俗、新习惯为中心，逐步推演形成所谓“中国式”的民主，更多地追求儒家文化传统的现代复兴[19]6。如果纯粹以西方民主自治的标准衡量山西村治中的乡村自治，可能会产生削足适履、陷入空谈误国的境地。

　　参考文献：

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　　[16] 胡次威.民国县制史[M].上海：大东书局，1948：73.

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　　[20] 梁漱溟.中国之地方自治问题[M].济南：山东乡村建设研究院，1935：39.

　　On Local Selfgovernment in the Republic of China from

　　the Perspective of the Villageoriented Autonomy of Shanxi Province

　　LIU Juan1， ZENG Zhe2（1. Law School， Taiyuan University of Science and Technology， Taiyuan 030024；

　　2. Southwest University of Political Science of Law， Chongqing 401120， China）

　　Abstract：

　　In the period of the Republic of China， Yan Xishan started to implement the villageoriented autonomy after he was in charge of both military and civil affairs. This villageoriented autonomy was well developed during the following decade and had the significant effect on the whole country， which kept the basic order of Shanxi Province during the political unrest. The rural autonomy of Shanxi Province is the outcome of the reaction between the surge of the thought of the local selfgovernment and the Chinese traditional culture. It not only owns the elements of the classical definition of the local selfgovernment from the west， but also has the characteristics of the traditional culture of Confucian， which reflects the combination of the “rule by bureaucracy” and civil autonomy. The research on the rural autonomy of Shanxi Province would provide the reification and localization of the local selfgovernment with the valuable historical experiences.

　　Key Words： villageoriented autonomy of Shanxi Province， rule by bureaucracy and civil autonomy， local selfgovernment， localization