司法辅助人员配置问题研究

　　来源：人民司法

　　作者：上海二中院课题组

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　　2014年启动的新一轮司法改革把人员分类管理列为改革试点的4项重点内容之一，其中，司法辅助人员的配置模式和职能定位更是改革实践关注的焦点。司法辅助人员是按照“以事定人”的管理逻辑、人为对法院工作进行分类识别产生的特定群体，故司法辅助人员配置研究的逻辑起点应当是界定审判辅助事务，从而确定角色职能定位。

　　一、审判辅助事务的范畴与司法辅助人员的界定

　　（一）审判辅助事务的划分方式

　　各国通常根据对裁判权的理解、自身司法结构、诉讼模式等因素对审判活动进行解构，依此划分人员职责。同样，构建我国司法辅助人员制度，也必须从司法实践出发解决审判事务与非审判事务的分离问题，界定法官独享的审判权（审判事务）与可替代的审判辅助权（审判辅助事务）。

　　1.理论层面：审判辅助事务的两种界定模式

　　目前审判辅助事务界定常用的方法主要有两种，一是直接列举法，将司法辅助事务界定为“与案件实体审判相关、以服务审判工作为宗旨的各类司法辅助性工作，具体包括立案审查、分案排期等”。二是间接排除法，在区分审判事务与司法行政事务的基础上，以是否具有判断权为标准将其分为审判核心事务与审判辅助事务。但前者面临难以周延、具体事项认识不统一的弊端，后者则往往陷入概念循环之中。

　　事实上，审判权的实质是判断权，其行使的主要表现形式是法律解释权和裁量权。但是审判权具有涟漪效应，广义的审判权行使是以法律要件事实和法律规范涵摄得出裁判结果为中心，不断向外延伸并覆盖案件办理的全部领域，只是强度属性不断弱化，即便是法律文书送达这样的事务性工作，其在纠纷处理过程中同样具有重要的诉讼权利义务上的重要意义。因此，只有将审判权限定在法律要件事实认定和法律规范适用以及由此产生的关于当事人权利义务的分配（见图一）上，才能为审判辅助事务留下必要空间。实践中， 具备判断因素但不具有终局性的、或低判断性的审判事务可以通过授权由法官助理行使，纳入审判辅助事务的范畴。

　　

　　图一：审判权行使核心层结构图

　　2.实践层面：以案件办理流程为基础的分类方法

　　法院案件办理的全流程主要可以分为立案、审理、执行3个环节，其中审理环节是审判权的核心环节，也是判断权行使最为集中的环节。以民事案件的审理为例，具体包括多个环节（见图二），而事务性质，可认定只有开庭审理、合议定案、裁判文书制作这3个环节属于核心审判工作，体现了审判权的基本属性，必须由法官亲历亲为。

　　

　　图二：一审民事案件审理流程图

　　在立案和执行阶段，虽然也会涉及部分事项（是否符合立案受理条件、出具执行文书等）需要法官作出裁断，但其判断权的属性明显较弱，因此，绝大部分工作可划归审判辅助事务范畴。而关于调解，虽然其最终也产生具有法律拘束力的结果，但调解书效力的根源来自诉讼当事人的自愿与合意，非必须由法官承担，故也可归入审判辅助事务。

　　（二）司法辅助人员的界定及其职能定位

　　法官助理的职能定位。现有规范多把“法官的指导或委托”作为法官助理职权行使的必要前提，似以纯粹辅助人的角色为其定位。然而，法官助理较书记员多承担专业性职能， 更具独立辅助人的意味。首先，审判辅助职应对某些事项享有一定的判断权和决定权，才能依靠审判辅助职对司法活动的广泛参与度加速审判进程，保证法官的精英化。其次，纯粹辅助人的定位下，法官助理缺乏独立角色和法定权责，难免会产生法官向法官助理推诿工作的情形。法官助理角色负荷沉重又居于附属地位，无从体会职业荣誉感。加之遴选渠道狭窄等发展问题，很难对审判辅助工作产生正向激励，毋庸论对优秀人才的吸引力。最后，基层法院民事案件的简易程序适用率达到70%，在这些案件中过分强调法官对法官助理的指导、审核、把关，反而会因重复劳动产生“1+1<2”的负面效果。可见，过于强调法官助理对法官的服从与依附，不符合我国司法实践需要。

　　书记员的职能定位。书记员工作内容较为程式化，更多扮演纯粹辅助人角色，因此，司法责任制在书记员管理的层面无需过多讨论。当然，不排除其出现因工作疏忽导致案卷遗失等重大过错时所应当承担的行政管理责任。

　　二、我国司法辅助人员配置的实证考察

　　（一）司法辅助人员来源地方化倾向明显，存在“贫富悬殊”现象

　　根据改革安排，书记员已统一为面向社会公开招聘，招录规模受地方财政约束；法官助理主要来源于公务员招录， 但各地法院可用编制有限，以上海为例，近年来每年平均计划招录200人左右，但多名法官配一名法官助理及未配法官助理的状况并不少见。可见，法官助理紧缺是各地法院面临的共同难题。

　　为增加法官助理数量，地方法院作出了多种探索，包括招录在校生为实习法官助理、在地方支持下招聘合同制法官助理（指以合同聘用形式招录的法官助理）、由书记员承担法官助理工作等。部分法院已形成人数优势，如广州市中级人民法院法官与法官助理比例达到1:1.4，其中合同制法官助理占法官助理总数的55.2%。但这些途径也存在现实问题：高校资源分布不均，实习法官助理不能普遍适用；合同制法官助理薪资较低，队伍稳定性差；在编书记员年龄偏大、工作积极性不高，对法官特别是青年法官的辅助作用有限等。

　　（二）法官与司法辅助人员履职存在越位与交叉

　　根据人员分类改革的精神，理想状态下的法官、法官助理和书记员应当权责界限清晰、各司其职。地方法院的规定中虽列明了司法辅助人员的职责，但由于实践中既没有对各类人员的履职界限作强制性要求，也未形成分工通识，实际状况与制度要求存在差距。有的法官表示，司法改革以来缺乏新增审判力量，在工作普遍超负荷的情况下，只有法官、法官助理、书记员打破分工，互帮互助“打混仗”才能完成办案任务。而司法辅助人员特别是法官助理，往往成为审判团队中的“万金油”，越位及交叉的情形时有发生。

　　一方面，部分法院员额法官结案压力大，实践中逐渐衍生出资深法官助理办案、带教法官把关署名等做法，实质上是让法官助理作为新增审判力量解决办案指标，形成法官助理在审判权上的越位。另一方面，部分法院仅注重补充法官助理而忽略书记员的补强，导致无论任职年限长短、能力强弱，法官助理都不得不为完成办案任务分担大量应由书记员承担的事务性工作。

　　（三）不同类别的司法辅助人员均面临职业发展瓶颈问题

　　出于1:1配置的追求，各地尽可能发挥编制作用招录法官助理，但法官员额余量极为有限，数量庞大且不断增长的法官助理存量致使遴选入额的难度越来越大，职业发展瓶颈已经初步显现。以上海法院为例，根据学者预估，原有法官入额遴选完成后剩余可用员额数总量约在350左右，而后备法官人数将在原助审员、符合条件转任法官助理的书记员形成的存量上因大量招录法官助理持续递增（见表一），入额年限越来越长，难度越来越大。

　　

　　表一：上海法院近四年来编内法官助理数量增长情况

　　对于合同制法官助理和聘用制书记员而言，由于工作琐碎、薪酬待遇较差、缺乏激励措施，人员外流现象明显，而高流动率迫使法院不得不花费更多精力在培训与磨合上。

　　（四）审判辅助岗位整体满意度不高

　　根据问卷调查结果显示，约20%法官认为法官助理对办案没有帮助，甚至会因带教工作影响办案；过半数法官认为法官助理对审判工作的帮助有限。38.6%的初任法官对曾经从事的法官助理工作不满意或认为一般。中西部地区法院走访情况显示，从改革前书记员转任而来的法官助理年龄较大、资历较深、积极性不高，法官常常难以指导其完成辅助工作，相比之下更愿意与聘用制书记员配合办案。

　　三、司法辅助人员配置的问题思考

　　（一）司法辅助人员配置问题分析

　　1.双重配置目标间存在紧张关系，容易顾此失彼

　　表面上看，司法辅助人员制度的问题根源似乎在于人员数量不足，增加人数配置即可解决，但实际情况并非如此。

　　法官助理人数太少，则提高员额法官办案效率的目标难以实现，故借鉴国外经验大量补充法官助理成为不少法院的必选项。但这里忽视了一个重要问题，无论是英美法系还是大陆法系，法官助理职位设计的初衷是“单目标取向”——只需辅助法官办案，职业去向不与法官产生联系，不需要考虑其与法官队伍的衔接。

　　反观我国，从制度设计看，在编法官助理制度应当同时实现辅助法官提高办案效率及担当法官后备军的双重目标， 因此，在法院内部人员制度的建构上必须考虑法官助理的来源与职业转轨问题。在“双重目标取向”的语境下，一味扩大在编法官助理招录、用书记员代替法官助理等方式虽能提高办案效率，但更将影响到法院队伍的稳定性，也不利于高素质法官队伍的培养。

　　2.司法辅助人员职能定位不清，缺少独立权责制度保障

　　司法辅助人员配置，并非简单的“人多好办事”。实践中问题的根源在于两个方面，一是辅助人员数量不足，在基本配置需求未能满足的情况下，任何理想化的配置方案都会在“案多人少”、各类人员均疲于完成办案指标的现实面前被扭曲变形；二是审判团队中各类人员权责不清、职能定位不明，一方面辅助人员从事的所有审判辅助事务都需要法官再投入精力进行指导、审核、确认，另一方面审判核心事务和审判辅助事务边界模糊，相应权责配置缺失，人员分类分工的效率优势难以体现，故有必要反思人身依附型审判辅助人员定位的弊端，重新审视审判辅助人员的职能定位。

　　3.具体配置方法单一，配置模式难以体现案件数量及审级特点

　　必要的辅助人员数量、合理的权责边界，是实现司法辅助人员科学配置、最优配置的共性要件。实践中，不少法院都将法官、法官助理、书记员的配置比例目标统一设定为1:1:1，但脱离个性化要素谈具体配置比例、配置方法难免有隔靴搔痒之嫌，必将造成不同业务部门司法辅助人员配置数量“利益均沾”，工作忙闲不均，难以最大程度发挥各类人员作用。

　　（二）司法辅助人员配置问题的解决思路

　　1.目标调整：双目标兼顾，同时实现辅助审判效率的提升与未来法官的可持续发展

　　构建包括司法辅助人员配置相关制度时，必须从提高法官办案效率与未来法官的可持续发展两个目标出发进行全面思考，避免出现顾此失彼的现象。当配置方案在不同目标下出现效果冲突时，应以剥离影响另一目标的因素、消除负面作用为前提对方案进行调整，否则在另一个目标上的负面影响必然会对前一个目标的正面影响产生抵消作用。（见表二）

　　

　　表二：配置目标效果与配置方案选择之间的关系

　　就目前实践来看，增加司法辅助人员数量对于提高审判效率的积极作用是毋庸置疑的，但若仅追求人数增加而不考虑其他因素，势必将抑制司法辅助人员正常发挥审判辅助作用，亦难实现法官助理的可持续性。对此，有必要在全省层面上统筹在编法官助理总量，同时以采取购买社会服务、招录合同制法官助理、智能化建设等方式分担辅助事务，提高工作效率。

　　2.定位调整：增加合同制辅助人员并行，明确司法辅助人员独立职业属性，厘清权责边界

　　为缓解司法辅助人员配置中双目标间的紧张关系，同时满足不断增长的办案任务的需要，可借鉴广东经验，在控制在编法官助理招录数量的基础上，大幅增加合同制法官助理，形成以常态化合同制法官助理应对审判实践中的业务性辅助工作需求，以少而精的思路打造职业化、专业化的后备法官队伍，借力实习法官助理等外部力量分流少部分辅助事务的橄榄形队伍结构。

　　考虑到部分司法辅助人员在整个职业生涯中都要从事审判辅助工作，应当明确审判辅助岗位的相对独立性，使其成为可以长期甚至终身从事的独立职业。

　　3.智能再造：以信息化智能化推进审判事务集约化高效化，释放审判辅助力量，实现人员优化配比

　　现有技术条件下，可以借助同步录音录像、庭审音字转化、电子卷宗随卷生成、一键归档等智能审判系统，实现法庭记录、案卷归档等事务性审判辅助工作的集约化、高效化作业，释放书记员力量。同时，将分散在各部门的书记员由书记员管理办公室统一管理，既能缓解书记员忙闲不均、效率不高的问题，也一定程度上避免法官助理和书记员角色和职责混同。在此基础上，还可从释放的书记员力量中择优将其补充到法官助理队伍中，以弥补法官助理缺口，实现人员最优分配。

　　4.结构调整：省级统筹，根据案件数量和审级特点以事定人，实现司法辅助人员差异化配置

　　有些地区法官工作量尚不饱和，目前司法辅助人员结构能够满足审判需要，没有必要从分工细密的角度将辅助工作做“大”来增加司法辅助人员配额；有些法院编制已用尽， 审判任务重但无力招录新的法官助理，必须依靠省级统筹协调。因此，确定司法辅助人员的配置结构，必须以审判实践和司法规律为基础，按照“以事务定人员、以人员定团队”的原则，在对司法审判工作进行解构的基础上，结合人员职责定位和发展目标，通过省级统筹实现科学合理的差异化配置。

　　四、司法辅助人员配置的实现路径

　　（一）建立人员配置基准，完善司法辅助人员差异化配置模式

　　1.审判团队中法官办案数量与司法辅助人员的配置基准模式，再根据诉讼程序、审级、地区特点等因素进行调整。考虑到基层法院一审民事案件在审判实践中占比最大，且国内法院、学者已进行了大量测算，故拟以基层法院一审民事案件为分析对象，给出审辅配比基准的研究路径及参考结论。

　　（1）基层法院一审民事案件核心工作量与审判辅助工作量分析

　　结合调研及访谈情况，本文采用了如下单个民事案件处理流程及所需时间测算情况作为分析基础（见表三）：

　　

　　表三：基层法院一审民事单位案件处理流程及耗时

　　简易程序的案件中核心审判工作（即开庭审理、合议定案、文书制作）与辅助工作所需时间比约为1:2.7（由于开庭审理及合议定案时必须有一名辅助人员在场记录，故该部分也需计入辅助工作时间）；普通程序的案件中两者比例约为1:1.6。鉴于简易程序的适用率在70%左右，可知单个一审民事案件平均耗时约为12.22小时，核心审判工作与辅助性工作所需时间比约为1:2.0，故1名基层法院一审民事审判法官应有2名司法辅助人员与之配合。（见表四）

　　

　　表四：不同程序下基层法院一审民事单位案件耗时情况

　　（2）基层法院一审民事案件法官办案量与人员配置关系

　　理想状态下，法官应当是专注于核心事务且工作量恰好饱和。基层法院一审民事审判团队按1:2配置审辅人员时， 法官办案饱和量为1433.25÷5.77=248.40件（以2018年1月1日至2018年12月31日为例，全年工作日为365-11（法定节假日） -52*2（休息日）=250天。除法定假日外，法官的探亲假等具有很强的偶发性，故忽略不计，以法官年休假5天进行计算， 法官全年工作为245天。扣除闲杂事务所需时间，法官每天集中精力工作6.5个小时应为饱和工作状态，故全年法官饱和工作时间为245*6.5=1592.5小时。而除审判之外，法官平均每年要将10%的工作时间分配至会议、培训、活动等非审判工作中，故法官实际用于审判工作的饱和时间为1433.25小时）。此时法官与司法辅助人员均可实现尽职勤勉，可视为人员配置基准。而鉴于法官助理与书记员的职责分工不同，“一助一书”为最合理的配置方式。若在人员不变的情况下增加办案量，或办案量已达到但人员配置不足，都会让审判团队陷入超负荷工作。

　　若法官配有一名司法辅助人员，在法官与司法辅助人员均勤勉工作的情形下，法官要承担部分辅助事务才能确保两人同时完成工作，实现团队效率最优，故单个案件中两人工作时间相同，此时法官年度办案饱和量为1433.25÷ （5.77+11.32）=167.73件。

　　2.审判团队中法官与司法辅助人员配置模式

　　从目前的岗位职责分工上看，法官与法官助理、书记员与法官助理之间的部分工作内容可以相互转移，但法官与书记员之间则很难发生转移，因此应先确保审判团队中配足书记员，否则即便增加法官助理，他们也会因为办案需要陷入事务性工作，而在法官无法依靠“一审一书”完成办案任务时，再合理增加法官助理。

　　从三级法院的职能定位来说，审级越高的法院越侧重于审判监督管理和业务指导职能，人均办理案件数量越少，但案件平均审理难度更大，法官在案件审判中的核心作用越明显，单个案件中核心事务耗时所占比例提高，辅助性事务耗时比例下降，故司法辅助人员在三级法院的总人数及配置比例应呈现出高级法院低于中级法院、中级法院低于基层法院的趋势，而司法辅助人员尤其是法官助理的平均业务水平应为高级法院高于中级法院、中级法院高于基层法院。

　　具体到审判团队，鉴于中级、高级法院可参照基层法院人员配置进行调整，限于篇幅原因，以下仅对基层法院审判团队配置进行浅析。

　　立案团队。立案环节大部分工作为事务性辅助工作乃至行政事务，可通过成立诉讼服务中心及人工智能技术等方式进行分担，单个立案团队司法辅助人员配比可适当提高，控制立案环节团队总数，释放更多的员额法官至办案一线。

　　民商事审判团队。基层法院在民商事审判团队的构建上存在不同模式，具体可分为两种。一是分别成立速裁程序和普通程序的审判团队；二是不区分程序，以若干名法官为核心建立审判团队。第一种模式下，审理速裁案件的法官（实践中，承办督促程序、公示催告程序、特别程序类案件的审判人员也往往与承办简易案件的重合，不再单述）一年办案饱和量为575.60件，同时应至少按1:3的比例配置司法辅助人员，其中书记员比例应适当高于法官助理；审理普通程序案件的法官一年办案饱和量为106.88 件，同时应至少按1:1.7的比例配置司法辅助人员，其中法官助理与书记员比例基本相当，或略低于书记员比例。第二种模式下，审判团队可直接适用前述测算中的基准模式，法官年度办案任务应在250件左右。此外，若法官人均办案任务低于基准值约30%以下，则可减少1名司法辅助人员配额；若需法官人均办案量超过基准值约30%以上，则可增加1名司法辅助人员。

　　刑事审判团队。刑事案件收案数量普遍小于民事案件， 但复杂程度跨度较大，单个案件平均耗时要长于民事案件， 办理过程中，必须由法官承担的工作占比要大于民事案件，故刑事审判团队辅助人员配比应略低于民事审判团队，同时调低法官办案饱和量。

　　其他审判团队。以普遍情况来看，行政审判团队和知识产权审判团队法官人均办案量与民事案件法官基本持平或略多一点，单位案件审判工作体量与耗时均与民事案件类似， 可借鉴民事案件的配置基准，同时调低法官办案饱和量。

　　执行团队。执行团队工作量较大，但涉及法律专业难度不高，提高辅助人员比例能够进一步优化执行人员结构，执行团队法官助理、书记员的配比应适当高于配置基准，可在1:2.5左右灵活调整。此外，鉴于执行实施的特殊性，建议增加一定数量的法警配置。

　　（二）提升科技应用水平，打造司法辅助人员新型建构模式

　　化解审判辅助人员配置难题，不仅要增加人力资源，还要借助信息化手段，深挖现有资源潜力。语音转化系统、庭审录音录像的配合、案件卷宗电子化及网上诉讼辅助系统等智能化手段可逐步实现无纸化办案，有效提高辅助事务工作效率。同时，办案智能化降低了案件个性化要素对部分事务性工作的影响，又使得以集约化管理促进工作效率二次提高变为可能。以上海市第二中级法院为例，通过组建书记员管理办公室，将原业务庭书记员转为专职驻庭书记员，同时通过购买社会服务集中完成案件材料扫描录入、归档等事务性工作，实现了化零散为集合的“批量生产”，达到了“低投入高产出”的效果，释放出相当一部分司法辅助工作人力。

　　信息化建设和集约化管理作用下节约出的人力资源主要是承担事务性辅助工作的辅助人员，其中包含许多在编书记员。鉴于这些书记员在改革前已或多或少地承担业务性辅助工作，大多经验丰富、业务熟练，客观上有履职能力，而编内身份又可确保谨慎履职，为实现人员优化配置，可根据实际需要将其择优补充到法官助理队伍中，缓解法官助理人数不足的问题。

　　注：

　　课题主持人：郭伟清。课题组成员：阮忠良、谷开文、殷啸虎、杜文俊、朱川、孟祥沛、张力群、荣学磊、拜金琳。执笔人：荣学磊、拜金琳。

　　为方便阅读，本文已经删去脚注，详情请参阅《人民司法》2019年第19期。

　　（本文刊登于《人民司法》2019年第19期）