「拍案」谢维和：三十多年了，大学办学自主权为什么落实不了？?

谢维和

中国教育学会副会长

清华大学校务委员会副主任、原副校长

三十多年过去了，大学的办学自主权为什么落实不了？

深化高等教育体制机制改革这个目标当然是要提高和加强高等学校的办学活力和内生动力，可以说这是提高办学质量的一个很重要的方面。而且，在实现这个目标时，我们心里都有这样的假设，也就是说，关键要协调好政府和学校的关系，主要的途径是政府的放权。为了能够更好地认识这个问题，我们从一个比较长的时间维度来考察中国高等教育体制机制政策的演变。对于教育政策的研究和分析来说，这种历史的维度是非常重要的，也是符合教育规律的。我们做教育研究，特别是体制价值政策研究的，没有这样一个历史维度是不行的。

中国高等教育体制政策的演变是怎么回事呢？我们主要根据国务院的文件进行分析。这里不能不回到三十二年前，1985年，中共中央制定和颁发了《关于教育体制改革的决定》，《决定》指出，中国教育体制存在的“主要问题是在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来”。可以认为，从1985年高等教育改革开始，体制机制改革的任务就非常明确，所以，中央文件认为，要从根本上改变这种做法必须从教育体制入手，系统地改革管理体制，在宏观管理坚决实行简政放权，肯定学校的办学自主权，提高学校的办学水平。

再跨越五年，看一看1993年国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》，在座的有些人可能也参加了这个纲要的讨论，当时第十八条讲到深化高等教育体制改革的时候明确地说，“深化高等教育体制改革。进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。”，同时还指出，“在政府与学校的关系上，要按照政事分开的原则，通过立法，明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。要在招生、专业调整、机构设置、干部任免、经费使用、职称评定、工资分配和国际合作交流等方面，分别不同情况，进一步扩大高等学校的办学自主权。学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。要重视和加强决策研究工作，建立有教育和社会各界专家参加的咨询、审议、评估等机构，对高等教育方针政策、发展战略和规划等提出出咨询建议，形成民主的、科学的决策程序”。

五年以后我们再往下看，跳的时间长度大一点，到了2010年又有一个规划纲要出来了。即《中国教育中长期改革与发展规划纲要》。这里同样也是这么提的，它进一步指出，“以简政放权和转变政府职能为重点 , 深化教育管理体制改革 , 提高公共教育服务水平 。 推进中央向地方放权、政府向学校放权,明确各级政府责任,规范学校办学行为,促进管办评分离,形成政事分开、权责明确、统筹 协调、规范有序的教育管理体制”。 当时我也有机会直接参与了这个规划的制定，在体制机制改革中非常强调政府与大学之间关系的进一步调整。

最近国务院又提出放管服的政策，这个政策是在2015年提出来的，也是供给侧结构性改革的重要举措之一。2015年是《国务院关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》国发〔2015〕29号；2016年是《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知国发》〔2016〕30号是工作要点；2017年就是《国务院办公厅关于印发全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议重点任务分工方案的通知》国办发〔2017〕57号。一步一步地往下走。关键是国务院发了文件以后，教育部、财政部、人社部、中编办和发改委又联合下了一个文件，叫做《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》教政法〔2017〕7号。即怎样具体落实中央国务院放管服的文件。这个文件比原来的文件进一步具体化，其中的内容非常广泛，包括学科专业设置机制、高校编制及岗位管理制度、用人环境、 职称评审、薪酬分配、经费管理、内部治理、监督服务，等等。

而最新的政策是今年9月份下发的文件，叫做《中共中央国务院办公厅关于深化教育体制机制改革的意见》，进一步强调指出，“坚持放管服相结合。深化简政放权、放管结合、优化服务改革，把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好，加强事中事后监管，构建政府、学校、社会之间的新型关系。”

显然，30多年来，中央国务院一直在强调这个改革。不可谓不多，不可谓说得不详细，在大学工作的同志只要稍微了解一些文件和政策的内涵，大家都可以看到。我们的体制改革始终在扣住这个点往下推进，也取得了很大的成绩。对这三十二年这个持续改革的政策，我个人觉得其中有这样几个特点：

首先是持续性，从改革开放初期关于教育体制改革，一直到现在都在做这件事情，这么多年的政策反反复复地在这个问题上浓墨重彩地去说、去制定各种具体举措，这说明什么？背后包含了一些什么样的含义？这充分说明这个问题的重要性。而且放权不大容易，也有难度，这里的原因真的挺复杂的。

其次是近年来这个政策的节奏越来越快，刚才给大家看的是放管服的政策，我自己在研究教育政策的经历当中很少看到这种情况，如此的三令五申、紧锣密鼓。开始是方案，后面马上又是要点，再下面又是分工与具体实施意见，而且各个省又在制定放管服的细则，一步一步地抓落实，这个节奏是非常之快的。

第三，从我自己研究的对比和历史上的政策内容，大家也可以发现，关于政府放权的力度是越来越大，尤其是教育部、中编办、财政部、发改委与人社部的文件里面，可以说是这些年在放权和给予学校自主权，从政府的角度给予的力度是最大的一次。

改革发展的趋势是非常明确和积极的，但困惑也仍然是存在的。为什么调整了三十年，讲了这么多，我们大学很多同志仍然感到缺乏自主权？有些大学的校长在反映虽然政府也确实在不断地放权，可是他们的获得感不是很强，究竟是为什么？实事求是地说，近年来大学的自主权的确在不断的扩大，我是九十年代中期就在北师大做学校管理的工作，后来到首师大和清华，也在做学校的管理工作，确实和九十年代相比，和当时从事大学管理的时候相比，自主权的确是扩大不少。但为什么现在还要进一步深化改革呢？为什么各种文件还是那么多？由此，我们要换一个角度想一想，高校的活力到底应该从哪里获得？过去我们对高校办学活力和体制改革的设想和假设是不是有不完善的地方？增强高校的活力是不是不能仅仅考虑来自于政府的放权？在很大办学自主权的同时，是不是应该好好地考虑如何从市场当中获得办学的活力与发展的内生动力呢？换句话说，深化改革的目标就是推进治理能力和治理体系的现代化，这种高等教育的治理体系究竟是政府和学校的二元结构好还是政府、学校和市场的三元结构更好？今天更多的是提出这个问题。

这里，涉及到高等学校如何“接招”？如果获得了一定的办学自主权，再跟政府要这个要那个，恐怕就有点问题了，人家就要说，我给了你权力你还找我，干脆把权力收回来吧。我们应该开拓与行业、市场和社会的联系与合作。实际上办学自主权就是一种空间，所以要完善自身的治理结构，调整学校的学科专业结构，如何去适应社会、市场与行业企业的要求，扩大学校的办学空间，这也是大学本身需要考虑的问题。只有这样，我们的大学才能真正具有办学活力与内生动力，不断提高人才培养质量。

本文标题为编者所加，演讲原题为《中国高教体制改革的政策演变与分析》。

来源：中国教育三十人论坛