国研视点丨促进人才区域合理布局与协调发展

　　图片来源/摄图网

　　■ 李佐军 孙飞

　　党的二十大报告明确提出，人才是第一资源。促进人才区域合理布局和协调发展，着力形成人才国际竞争的比较优势。党的十八大以来，党中央坚定实施人才强国战略，优化人才布局，促进人才流动、交流和合作，取得了明显成效。但由于区域经济发展不平衡、区域科教资源分布不合理、人才流动障碍仍较多等原因，我国人才区域布局仍不均衡，区域协调发展格局尚未形成。在新发展阶段，必须按照党的二十大报告要求，加快促进人才区域合理布局和协调发展。

　　当前我国人才区域布局仍不均衡，

　　协调发展格局有待形成

　　区域之间人才布局不均衡。近年来，我国各类人才重点向华北、华东、华南地区集聚，部分中西部省份和东北地区人才外流严重。从高学历人才占区域就业人口比重来看，2020年，华北地区硕士研究生占区域就业人口比重为2.49%、华东地区为1.45%、华南地区为1.3%，其他地区均在1%以下。从技术人才占区域就业人口比重来看，2020年，华北地区和华东地区每十万就业人口中分别有13位、6位科研人员，分别居第一、第二位。从工程技术人员占区域就业人口比重来看，2020年，北京、上海、广东、江苏、浙江分别为6.4‰、4.7‰、2.8‰、2.7‰、2.3‰，而山西、贵州、甘肃、吉林、云南分别为1.9‰、1.1‰、1.6‰、1.5‰、0.96‰。可见，华北、华东和华南地区各类人才占比远高于中西部地区和东北地区。

　　　　城乡之间人才布局不均衡。在我国农村人口城市化过程中，农村人才不断向城市集聚，城乡之间人才布局严重不均衡。从专业技术人才城乡布局来看，2020年，我国专业技术人才共有684万人，其中，城市有433.2万人，占比63.33%；小城镇有155.9万人，占比22.79%；乡村有94.9万人，占比13.88%。从本科学历人才城乡布局来看，2020年，全国拥有本科学历人才共有9415.6万人，其中，城市有6953.7万人，占比73.85%；小城镇有1695.2万人，占比18%；乡村有766.7万人，占比8.14%。从研究生学历人才城乡布局来看，2020年，全国具有研究生学历人才共有948.9万人，其中城市有816.7万人，占比86.08%；小城镇有89.7万人，占比9.46%；乡村有42.3万人，占比4.46%。可见，城市各类人才占比远高于农村地区。　　　　高端人才区域布局不均衡问题尤为突出。高端人才对国家发展和地区发展的作用更为关键，但我国高端人才区域布局不均衡问题尤为突出。从博士研究生占区域就业人口的比重来看，2020年，华北、华东地区每万就业人口中分别有37.2位、18.9位博士研究生，北京、上海、江苏、浙江、广东每万人就业人口中博士研究生分别有195.7位、97.6位、19.5位、15.9位、13.3位，而甘肃、青海、云南、新疆、贵州每万人就业人口中博士研究生分别仅有10位、7位、6.1位、5.1位、4.8位。从中国科学院院士工作区域布局来看，前十位地区分别是：北京418人、上海103人、江苏47人、湖北25人、陕西23人、广东22人、安徽21人、香港特别行政区20人、辽宁19人、浙江18人，这10个省（区、市）院士人数占到全体院士的87%。　　　　区域间人才流动秩序有待规范。近年来，我国日益重视规范人才流动秩序。2017年，教育部在《关于坚持正确导向促进高校高层次人才合理有序流动的通知》中明确提出“不鼓励东部高校从中西部、东北地区高校引进人才”。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅在印发的《关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见》中强调，“支持中西部地区稳定人才队伍，发达地区不得片面通过高薪酬高待遇竞价抢挖人才，特别是从中西部地区、东北地区挖人才。”但区域间、区域内“重金”互挖人才的现象屡禁不止。东南沿海地区挖中西部地区人才，导致人才“孔雀东南飞”。部分大城市利用高收入、优质科研平台等优势大挖人才，如北京和天津利用自身区位、户籍、薪酬等优势，大量“引进”河北高校高层次人才，同时河北省内高校间也在进行人才“互挖”，影响了不同区域间人才的正常流动。此外，还存在部分高校引进人才后承诺待遇不兑现、恶意扣留人才档案等问题。

　　我国人才区域布局不均衡的主要成因

　　区域间经济发展水平差异较大。区域经济发展水平差异较大是导致人才区域布局不均衡的首要原因。从人均GDP和人均可支配收入两个指标来看，2021年，位于前六位（上海、北京、浙江、福建、江苏、天津)省份的人均GDP和人均可支配收入，分别是后六位省份（新疆、青海、云南、西藏、贵州、甘肃）的2.6倍、2.3倍。即便是GDP增速，前者也高于后者。可见，我国区域间经济发展水平差距较大。较高经济发展水平的地区，能为人才提供更多的高质量就业岗位、较高的收入待遇和社会保障水平、较好的工作条件和公共服务，对人才形成巨大的吸引力。而较低经济发展水平的地区，则对人才的吸引力明显较弱。　　　　区域间产业发展层次高低不同。产业发展层次高低是导致人才区域布局不均衡的关键因素。产业发展层次越高，附加值越大，对高素质人才的吸引力越强。总体来说，二产较一产、三产较二产、高新技术产业较传统产业层次更高、附加值更大，对高素质人才吸引力更强。从全国各省份第二、第三产业增加值来看，2021年，江苏第二、第三产业增加值分别高出青海近40倍，广东第二、第三产业增加值分别高出宁夏约25倍。2020年，在我国高新技术企业数量排名前20强中，广东达53776家，居第一位，几乎是江浙地区的总和，接近四川、天津、江西、辽宁、福建、河南、陕西、重庆、广西、吉林这后10强的总和。可见，我国东部地区产业发展层次明显高于西部，对人才形成了更强的吸引力。　　　　区域间高校和科研院所布局不平衡。高校和科研院所是吸纳高素质人才的重要载体。区域高校和科研院所越多，吸纳人才能力越强。区域人才布局不平衡的一个重要原因是区域高校和科研院所布局不平衡。从高校数量区域布局来看，2022年，全国147所“双一流”高校主要分布6个省份，如北京34所、上海15所、江苏16所，广东、四川和陕西各8所，这6个省份占全国比重的60%，而海南、江西、贵州、云南、甘肃、宁夏、青海、西藏这8个省份，每个省份仅有1所，河北、山西两省更是空白。从主要科技平台区域布局来看，我国主要科技平台的总投资规模等五个维度的评价指标得分，第一梯队的北京、上海和江苏3个省市权重得分占总体比重45.8%，第二梯队的广东等12个省份占比41.8%，第三梯队甘肃等16个省份占比12.4%。可见，华北、华东和华南地区的主要科技平台机构规模远大于中西部地区和东北地区。　　　　人才流动存在体制机制障碍。人才区域布局与区域间人才流动有密切关系，而人才流动畅通与否主要受制于人才流动体制机制。同时，规范人才流动竞争秩序也依赖于人才流动体制机制改革。当前，我国人才区域布局不均衡，人才流动竞争秩序不规范，都与人才流动体制机制改革相对滞后、障碍较多有关。一则许多地方在人才管理体制上还存在“地方保护主义”，不同区域人才流动体制机制和政策缺乏统筹；二则阻碍人才区域间合理流动的制度性壁垒尚未消除，如各地人才合理流动的规则和政策不衔接，制约人才流动的身份、学历、人事关系等政策障碍依然存在；三则人才公平竞争流动机制建设滞后，如个别地区存在“重金”挖人、扰乱区域人才公平竞争秩序现象；四则人才流动宏观调控机制不健全，对人才流动公平竞争秩序监管不力，鼓励人才向艰苦边远地区和基层一线流动的配套政策体系不完善。

　　促进人才区域合理布局

　　和协调发展的政策建议

　　制定科学规划，引导人才在区域之间合理布局。利用党的二十大明确未来五年发展蓝图的历史性机遇，制定国家未来五年人才强国战略规划，强化其中的人才区域布局规划。鼓励各地根据新形势新要求，完善“十四五”人才发展规划，特别是完善其中与人才区域布局相关的规划内容。加强人才流入地与人才流出地之间的人才规划统筹和协作，引导人才区域合理布局、各得其所。高度重视制定和完善乡村人才发展规划，鼓励城市人才支援乡村振兴，支持县乡留住乡村振兴人才。根据各地的比较优势和人才需求，规划建设一批“人才政策特区”和“人才产业园区”，为各类人才在各地提供充分发挥其才能的舞台。　　　　建设全国统一大市场，推动区域经济协调发展。贯彻落实党的二十大精神，推动建设全国统一大市场，促进人才等要素跨区域流动。加快建立全国统一的人才市场和人才信息交流平台，优化不同区域的人才资源配置。消除妨碍人才等生产要素市场化配置的体制机制障碍，增强各地区经济发展的要素支撑。按照党的二十大报告要求，“深入实施区域协调发展战略，优化重大生产力布局”，加快中西部地区和东北地区发展，增加其对人才的吸引力。落实国家区域协调发展战略，推动东北全面振兴，促进中部地区加快崛起，推进西部大开发，着力构建优势互补、各具特色的区域发展格局。切实落实《中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，加快建设西部陆海新通道，加速推进东北地区沿边开放带和开放先导区建设，缩小西部地区、东北地区与发达地区的发展差距。　　　　推进各地优势互补，提升相对落后地区产业发展层次。支持相对落后的中西部地区和东北地区充分发挥本地的资源环境、地理区位、历史文化等特色优势，大力发展特色优势产业，形成区域特色竞争力。鼓励相对落后地区抓住新一轮技术革命和产业变革机遇，利用数字化和智能化新技术，加快推进产业转型升级，提升地区产业发展层次。引导发达地区将部分高端产业向西部地区和东北地区转移，支持相对落后地区积极承接产业转移。鼓励发达地区与相对落后地区发挥各自优势，共建产业园区，提升产业发展层次，提高对各类人才的吸引力和承载能力。　　　　加强区域间资源共享，推动高校和科研院所均衡布局。根据国家区域协调发展战略要求，依托相对落后地区的特色优势，在中西部地区和东北地区合适城市，规划布局和建设一些新的具有专业和区域特色的高校和科研院所。制定和完善政策，支持和鼓励相对落后的中西部地区和东北地区现有高校和科研院所特色化发展和高质量发展，增强其人才吸引力和容纳力。对相对落后地区高校和科研院所培养出来的人才继续留在中西部地区和东北地区创业和发展，鼓励地方政府给予这些人才财政补贴、个税优惠、住房等福利保障方面的政策支持。引导华北、华东、华南地区“双一流”高校和科研院所在相对落后地区设立分支机构，共建合作机构。充分利用数智技术手段，积极推动发达地区优质高等教育资源和科研资源开放共享，为相对落后地区人才发展提供支持。鼓励发达地区和相对落后地区高校、科研院所开展人才合作，实现人才资源共享。深入实施大学生志愿服务西部计划，引导博士服务团、访问学者人才扎根西部地区贡献才智。　　　　规范人才流动秩序，加快完善人才区域流动制度。贯彻落实中央《关于进一步弘扬科学家精神加强作风和学风建设的意见》等文件精神，制止和限制发达地区片面通过高薪酬高待遇竞价从相对落后地区抢挖人才，不鼓励东部高校从中西部、东北地区高校引进人才。健全人才流动宏观调控机制，建立对发达地区通过不公平竞争手段从相对落后地区“重金”挖人的惩戒机制，加强人才在不同区域间流动竞争秩序的监管。加强人才区域合理流动有关规则和政策的衔接和统筹。制定和完善人才激励政策，重点激励扎根西部地区和东北地区有突出贡献的人才，鼓励人才向这些地区流动。构建区域人才交流信息服务平台，加快推行人才区域流动公共服务“跨省通办、一件事一次办”，促进人才跨区域流动。　　　　（作者单位：国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所）

　　本公众号版权归中国经济时报所有。如转载或引用本文内容须经许可，并注明转自中国经济时报。

　　举报/反馈