要加入上海大都市圈 谁说了算？一个关键词说清上海“朋友圈”关系

　　在采访上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长熊健之前，记者注意到一则消息：2023年全国两会期间，全国人大代表，浙江省绍兴市委副书记、市长施惠芳在浙江代表团审议政府工作报告时说，建议把绍兴列入上海大都市圈的空间范围。

　　熊健对这个消息并不觉得意外，“在我们编上海大都市圈空间协同规划的时候，很多城市表达了想要加入的意愿。”梳着齐耳短发的熊健语速很快。

　　熊健在规划管理方面经验丰富，带领团队承担了一系列重大战略任务。近年来，多个长三角跨区域规划背后，都有熊健的身影。去年9月，《上海大都市圈空间协同规划》对外公布，她是上海大都市圈空间协同规划小组组长；今年2月4日，国务院批复了《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划(2021—2035年)》，她是上海市规划和自然资源局长三角一体化发展空间规划工作组副组长(专职)；再往前追溯，在《上海市城市总体规划(2017—2035年)》(以下简称“上海2035”)中，这份总规提出上海主动融入长三角区域协同发展，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群，熊健负责了这份总规的技术统筹和组织协调。

　　“上海积极开展长三角区域协同规划工作，关键是跳出上海看上海。”熊健说，“一方面，局限于”单打独斗“已经不能适应日益激烈的全球竞争，上海通过跨出去主动协同、贡献长板；另一方面，各城市也都更加注重”朋友圈“的横向比较，上海通过跨出去也认识到了周边城市的优势与自身的提升空间。”

　　范围

　　在采访时，熊健脱口而出“上海2035”中关于上海大都市圈的一段话，分毫不差，这多少让人有些惊讶，因为“上海2035”发布于2018年1月，距今已经超过了5年。

　　不过，“上海2035”确实有其历史意义，正是在这份规划中，上海大都市圈的提法首次亮相。在2016年发布的《洲城市群发展规划》中，只明确点到了南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈。

　　但上海大都市圈又是区域发展的必然阶段。历史上，上海和周边区域就水脉相依、血脉相连，是不可分割的生命共同体。时至今日，密切的人员流动、物资流通和经济往来让这里成为全中国最繁荣、最有活力的区域之一。“我们确实是在一次又一次地争取。”熊健记得很清楚，在国务院关于“上海2035”的批复中，“上海大都市圈”几个字赫然在列。

　　这也给熊健团队留下一个新课题——规划没有给出上海大都市圈的具体范围，这是编制《上海大都市圈空间协同规划》时，首先需要解决的问题。一个答案来自《洲城市群发展规划》，这份规划提到，提升上海全球城市功能时，要推进与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等周边城市协同发展。这一范围和熊健团队基于时空范围和功能联系初步确定的区域不谋而合，这也是上海大都市圈的征求意见稿内划定的“1+6”城市。

　　“反应非常强烈。”熊健回忆说，2018年征求意见稿发布后，不少城市主动要求加入上海大都市圈，有市长专门带队过来接洽，也有城市发函过来联系，有的市长说得很动情：“我们和上海的关系血浓于水，怎么能不加入呢？”2019年，江苏省、浙江省政府分别发文，希望将常州、湖州纳入上海大都市圈范围。关于这一段，规划说明中有解释：基于苏锡常协同发展、环太湖地区协同的完整性等现实情况考虑，规划编制团队最终将上海大都市圈的范围扩大为“1+8”城市，增加了湖州和常州两个城市。

　　在解释时空距离时，熊健提到了“一小时交通圈”，这一指标被普遍作为都市圈衡量标准之一。随着交通不断改善，这一标准会变化吗？记者感到好奇。“没错，所以都市圈的范围并非一成不变，而是可以随着区域协同需求、城市扩张趋势等动态调整。”熊健接着说，“上海大都市圈规划明确提出了动态调整机制，也就是说可以根据规划评估与发展实际等在后续规划中进一步优化规划范围。”

　　协同

　　上海市城市规划设计研究院位于上海赫赫有名的“绿房子”。中科院院士、东南大学教授段进曾告诉记者，他在这里参加过一个内部工作营，专门讨论长三角一体化示范区总规如何编制；中规院上海分院首席设计师刘迪也跟记者提到过这里，他在参与示范区总规的编制时经常在此办公。

　　他们的推荐也透露出最近几次跨区域规划编制过程的一个新变化——“开门做规划”，让更多主体参与其中，出谋划策。

　　比如，在示范区总规编制过程中，沪苏浙两省一市共同组建了由省(市)自然资源部门牵头，苏州、嘉兴以及示范区两区一县组成的“三级八方”工作专班，同时，成立了由中规院牵头、沪苏浙4家规划院参加的规划核心技术团队。

　　同样，在上海大都市圈规划编制中，编制主体不仅包括“1+8”城市，还包括相关的县级行政单元和跨界地区镇级单元，以及各市的规划资源局、发改委、交通委、生态环境局等相关部门，共“三地九方十部门”。这还不包括为了编好规划，上海市城市规划设计研究院、中国城市规划设计研究院上海分院、上海社会科学院共同成立的“上海大都市圈规划研究中心”，以及联合长三角各地规划设计研究院成立的“上海大都市圈规划研究联盟”。

　　但这又带来了另一个课题——涉及的主体如此之多，彼此之间肯定存在一定的差异、矛盾甚至冲突，如何处理这些复杂的关系？“就是反复听意见、反复修改、反复商量，时间成本肯定是很大的，这点我们一开始就认清了。”熊健用寥寥几个词就做了解释。

　　翻看熊健的履历，她曾在徐汇区规划局担任过建管科科长，也曾经先后在上海市规划局规划处、详规处、办公室工作过，甚至还做过信访办主任。不知道这样的工作经历是否让她有了更多处理矛盾的经验，能够更好把握与协调不同利益主体的多方诉求。

　　“所有的经历都是有用的。”熊健回答说，“最重要的协同不是行政命令式的，而是大家平等协商、相互尊重。”

　　记者注意到，熊健在很多场合都会提到“最大公约数”，以此来形容希望寻找各方都可以接受的协同策略。为了让记者更好地了解，熊健以舟山举例，在上海大都市圈规划编制中，团队曾将舟山定位为全球功能性节点城市，但舟山提出异议，表示自己是重要的海洋城市，经过评估，舟山被顺利列入专业性全球城市。

　　“我们是上海大都市圈，是9个城市共同构成的生命共同体，都市圈协同发展并非‘单赢’，而是为了‘双赢’甚至‘多赢’。”熊健点出了“协同”工作的要义，“在规划过程中要强调共同参与及平等协商，尊重各个城市、地方政府的合理诉求，给予各方提出诉求、共同协商的机会，渐进达成目标、空间、策略、行动等方面的共识。”

　　有意思的是，“协同”这个词也是上海大都市圈的一个关键词，因为规划的名称就是《上海大都市圈空间协同规划》，这也是我国目前为止第一个用了“协同”两字的规划。

　　平台

　　2019年，熊健第一次参加长三角一体化示范区时曾登上吴江288米电梯试验塔，从高处俯瞰，青浦、吴江、嘉善三地发展状态尽收眼底。“这边是住宅区、工业区，那边是农田、废弃的土地，布局非常碎片化，可以很明显地感觉到缺乏一体化的规划。”以规划者的目光来打量，这里给熊健留下了这个印象。

　　临界地成为三不管地带，这一情况在长三角的众多交界地普遍存在。“如果不协商，那就是最大的空间资源浪费。”从事规划行业这些年，熊健对这一点深有体会，“垃圾倒到隔壁城市，殡葬设施、垃圾焚烧厂建在交界地……这些只注重单个城市利益的规划造成的矛盾太多了。”

　　如果换个思路呢？在编制《安亭—花桥—白鹤跨行政区城镇圈协同规划》时，熊健规划团队有了新发现，分属上海、江苏两地的三个镇各有所长，白鹤和花桥可以依靠安亭发展汽车产业，反过来，安亭和白鹤也可以在高等级公共服务设施的配置上依靠花桥。“各扬所长、贡献长板，就能形成良性互动、融合发展。”

　　这种“各美其美、美美与共”的状态已经接近于熊健理想中的长三角一体化——“应该是各级各方都跨出省界思维，真正做到协同，把各自零散的蓝图，拼成一张贯通的愿景图。”

　　这个思路也给规划的编制带来新的启发，以前规划的编制方式多是由城市政府主导自上而下，现在可以打破行政壁垒，由多主体协同参与，探索多元参与、共同协商的区域共治新模式。“示范区有理事会、执委会，但更多的交界地没有这样的组织架构，协同应该怎么做？”熊健提出疑问，看起来她又给自己和团队出了一道新课题。

　　前不久，上海大都市圈空间协同规划座谈会在昆山召开，似乎给出了一个解题思路：在规划公布后，更多的合作可以在规划的基础上进一步达成。

　　“我们希望规划成为一个开放性的协商平台，鼓励让更多的居民、企业、社会组织都能参与进来，共同往规划框架里加内容，大家一起来协同创新。”熊健说。记者了解到，目前，上海大都市圈已经在做一些尝试，各方提出的项目经过统筹协调后可以被列入都市圈年度实施计划或推荐到更高层面。

　　最近，熊健再次来到青浦、吴江、嘉善交界处，新变化使这里几乎认不出。横跨元荡的公路桥和步行桥已贯通，两地之间的车程已经缩短到5分钟。熊健站在元荡步行桥上极目远眺，水路打通的元荡宽阔澄澈，附近的居民从四面八方汇聚过来，在桥上赏景拍照、唱歌跳舞，这座桥成了一处网红景点，也成为两地居民的交流平台。

　　如果把目光放到整个上海大都市圈，可以看到类似的变化正在交界地悄然发生：更多断头路被打通，更多协商平台被架起。

　　采访接近尾声时，我们谈到纽约都市圈规划编制过4版，建设近百年。上海大都市圈规划也会如此吗？熊健莞尔一笑，“我们规划人的特点是看得长远，但是得把当下的事情做好。”