学前教育：从问题感知走向政策研究

学前教育政策研究的升级与定位

“再穷不能穷孩子，再苦不能苦教育”，这是极具有感召色彩的口号，它曾经在很长时间里，发挥情感卷入的作用，在我国各级政府那里落实“教育优先发展”的战略，帮助我国成功实现“穷国办大教育”的壮举。然而，从政策研究的意义上讲，立足普通人的生活状况，抽出简单的问题，设置明确的政策目标，不过是“社会科学中的幼稚经验主义”，对于义务教育这种同质性和共识程度高的政策是适用的，但对于学前教育这样的异质性较高、政策目标多元的体系来说，经验主义和惯性思维都会影响政策的适切性。

改革开放40年来，学前教育事业的发展走过了一条从被动“卷入”改革，到主动“设计”发展的道路。国有企业改革、农村集体经济改革，改变了学前教育存量结构，学前教育事业“被迫”适应支持体系变革的需要，民办学前教育占据半壁江山；市场经济的建立和城市住房制度改革，将购买服务的概念引入我们的生活，“入园难、入园贵”的现实将发展学前教育摆到公共政策的优先位置上。于是，一个新的问题摆在了我们的面前，当学前教育可以主动“设计”事业发展战略的时候，如何适应当前的社会需求，提高政策的适切性和前瞻性呢？学前教育虽然规模较小、教育内容简单，却有着最复杂的公共政策。适应城市化生活方式的变化，学前教育怎样为不同群体服务？一些关键的政策问题，考验着我们的政策水平，逼迫学前教育政策研究“升级”。

▌问题一

当前，“入园难”主要表现为入公办园难，那么，适应社会需求，是不是就是大力兴办公办园？经验主义的反应是这样的，但是，政策分析需要回答，公办园在社会需求中的优势地位是怎样形成的？公办园在提供服务方面是否更有效率？在一个拥有多类型供给体系的市场中，财政中性作为一个更上位的制度是否清晰，并得到落实？

▌问题二

民办园存在“逐利”现象，这是资本的本性决定的。那么，对于这种“本质”不好的教育机构，我们是否就应该逐步压缩它？直接的反应也是如此，并且能够获得很多人的赞同。但是，政策分析却要思考，一个机构的行为特征是由它所处的制度环境造成的，民办学前教育出现的问题，有它的逐利性的缘故，但是，怎样才能构建一个合适的制度环境，能够让民办园的效率发挥出来，并且让它的灵活性为社会多元化的需求提供满足？

▌问题三

学前教育类型多样，行政管理人员偏少，导致质量监管困难。那么，直接的反应是增加行政管理岗位，设置学前教育的专门管理部门。这无疑是有道理的，学前教育没有专门管理部门经常导致无人牵头相关质量监管工作。但是，增加多少人能够监管到分布在城市边边角角的幼儿园呢？能够发现多少问题呢？政策分析需要回答的，远不止监管部门，而是监管信息的获取和分析，监管部门只是获取信息的方式之一。如果治理信息能够有系统化的搜集和处理方式，辅以人员的现场走访和巡视，那么，是不是学前教育质量监管需要的是质量监管的信息化问题，而不是管理人员的问题呢？至少，前者的优先顺序要大于后者。

随着体制改革的深入，政策问题也变得越来越复杂，需要借助政策分析框架，去深入剖析运行机制和关联因素，政策研究的升级迫在眉睫。

本文选自21世纪教育研究院出品的《教育政策观察》

作者：曾晓东

21世纪教育研究院副院长

北京师范大学教育学部教授