杨东平：重新认识民办教育

从2016年开始的《民办教育促进法》修法，确定对民办学校按照营利性、非营利性性质实行分类管理，至今还没有完全落地。其背后是对新形势下的民办教育需要确立新的认知和发展定位，这一共识显然并没有形成。国家层面的价值和态度越来越清晰，体现为规范整顿民办教育市场的“组合拳”。

 

 

2018年起，集合政府各部门联合行动，对课外培训机构的强力整顿；

然后是2018年11月《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，叫停资本市场对学前教育的“侵袭”：“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园。”

最近的则是2019年7月发布的《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，对民办学校招生政策的调整：“严禁以各类考试、竞赛、培训成绩或证书证明等作为招生依据，不得以面试、评测等名义选拔学生。民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步招生；对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取；” “公办民办普通高中按审批机关统一批准的招生计划、范围、标准和方式同步招生。”

认识国家层面这一轮疾风暴雨式的政策调整，我们不能仅仅停留在既往的语境之中，而需要直面民办教育面临的新情况和突出问题。

民办教育的分类

认清民办教育现状，是解决问题的前提。民办教育的整体面貌，比我们所知的更为复杂多样。在此试把现实中民办学校的不同类型粗略分类。

1. 高收费的“贵族学校”、国际学校，主要为高端人群留学教育服务，基本是合法注册，具有较强的营利性。

2. 课外培训机构，服务于中小学生学科培训和兴趣类的课外教育，其形象代表学而思和新东方是美国的上市企业。作为教育企业，具有高度营利性。

3. 服务于城市中产阶层的双语学校、“优质学校”，是幼升小、小升初择校竞争的主体。无论它们注册为营利还是非营利，事实上都具有很强的营利性。

4. 面向留守儿童、农民工子女，以寄宿制为主的农村民办学校。在珠三角地区，它们是进城务工人员子女接受教育的主体；在中部农村，大量接纳留守儿童和城市回流儿童接受义务教育。

 

 

5. 看不见的民办学校。在上述能够合法注册的民办学校和教育机构之外，还存在一个边缘地带，这种 “看不见的民办学校”也具有多种类型。

(1) 对“好的教育”、个性化教育的追求，由家长、教育者举办的城市创新型小微学校。学生数量往往在百人以内，大多只有几十人。由于难以达到民办学校注册对资金、土地、办学条件、学生规模的极高要求，它们往往只能注册为民非或企业而运行。在台湾，这类学校过去叫“另类学校”或“理念学校”，现在都已合法化。

(2) 在家上学。在城市地区有越来越多的家庭，由于孩子难以适应公办学校教育或者出于对好的教育的追求，选择在家上学，自行自主教育。在世界范围内，在家上学（Home schooling）是一个小趋势，各国大多都将它合法化。

 

由于它们不在管理部门的视野之内，因此其数量、规模面貌不清。

(4)自助式的低端家庭幼儿园、农村幼儿园、城市边缘的打工子弟学校等。它们往往办学条件简陋、教学质量较差而难以被合法化；却实际地满足了这部分人群“有学上”的教育需求。

这些看不见的民办学校被称为“黑校”、“黑园”，例如那些没有资质的家庭园、小微学校、非法的打工子弟学校。没有合法地位并不意味着它不重要。据北京市某区的统计，2018年全区2.9万个学前教育的学位，其中1.1万是由非法的“黑园”提供的，约占38%。有人戏言如果把农村和城市的“黑园”统计在内，或许普惠园的目标就可以实现了。

 

90年代以来，中国的民办教育从无到有，为弥补教育资源不足发挥了重要作用。时至今日，拾遗补缺、补短板的需求仍然存在，例如在学前教育、农民工子女教育、创新教育等方面。在我国已经普及九年义务教育、即将普及高中阶段教育、已经实现高等教育大众化的发展阶段，民办教育的主要功能无疑已经发生变化，从拾遗补缺转向以提供多样化的教育，满足公众选择性需求为主。

公退民进？

民办学校与公办学校的关系在各地的表现非常复杂，不是用一句“公进民退”或“民进公退”可以概括的。如果非要粗略地描述，

一是在有些地区和城市，基本没有民办教育，还是公办教育的一统天下。

二是在多数大城市，义务教育民办学校与公办学校处于激烈竞争、公办学校逐渐败退的格局。

三是在县城和农村地区情况比较特殊，既有民办学校强势地“绞杀”公办学校，公办学校溃不成军的事实；也有很多地方政府强势地打压民办学校的事实。例如在学前教育领域，由于要在短期内实现政府规定的公办园占50%的目标，出现大范围“收缴”民办园的事态。

但在在大城市和多数省会城市，义务教育学校“民强公弱”是一个不争的事实。

 

义务教育学校系统正在发生的分化，是民办教育成为优质教育的代名词，而公办学校逐渐被“边缘化”。上海2016年中考成绩排名，前十名均为民办(平均分从 570 到 590分)，而公办学校中成绩最好的，平均分则在 560 分以下。 杭州市2015 年的中考成绩，500分以上的考生中来自民办学校的超过90%，而2011年时这一比例尚为70%。昆明市民办初中在校生占比13.8%，却包揽了全市重点高中2/3的名额。福州市最好的公办初中升学率大约只有最好的民办初中的一半。少数名校对优秀生源的垄断，从初中延续到了高中。例如陕西高考成绩前500名中，高新一中和西工大两校占到60%以上，铁一中占20%左右，交大附中10%左右，全省其它上百所高中也就占不到10%。

无论上海、杭州、成都、南京、广州、武汉，乃至呼和浩特，民办学校成为幼升小和小升初的首选。新的说法是“如果小学和初中不上民办学校，高中和大学就会上民办学校”。上海家长青睐的20所最牛小学，无不是收费甚高的民办小学。

那么，导致公办学校不敌民办学校的原因何在？据21世纪教育研究院与腾讯教育2016年举行的“家长眼中的学校”调查，家长对民办学校的评价高于公办学校。

具体分析，家长认为在升学率竞争上双方不相上下，公办学校的家长对学校离家近感到满意的比例更高；家长对民办学校在硬件环境、课程体系、课外活动、学校管理等各方面，满意比例更高。认为学校教育侧重学生的“行为习惯、综合素养、身体素质、心理健康、人际交往和团队合作，个性、兴趣、潜能的发展，品德与人格培养”等方面的比例，民办学校得分更高。

 

▲ “家长眼中的学校”调查

进一步的调查，认为老师“对学生管理过于松懈”、“对孩子的评价过于武断”、“公开学生考试成绩”、“给学生排名次”、“不尊重家长”、“给学生布置作业少了，但给家长布置的任务多了”、“有偿补课”等选项，公办学校家长的报告比例明显高于民办学校。

据访谈，民办学校表现更好的原因，除了教师待遇更高，主要是更多的办学自主权，而且更具服务意识。公办学校渐呈颓势的原因，除了教师待遇问题，主要是行政化的弊病，限制过多而缺乏活力，校长成为“官员”，主要对上负责，学校缺乏进取心。许多公办中小学校长担忧，公办教育在“保基本”的定位中，失去了进取心而陷于平庸。

但事情还有另一方面。公办学校办学品质不高、升学政策不透明和多变、培训机构推波助澜、制造焦虑等等都是择校竞争炽烈的原因；此外，还有一个重要原因，即公办和民办学校格局、功能的演变。

首先是民办-公办学校比例失调。世界各国的基础教育阶段，私立学校与公立学校从未构成强烈竞争的关系，私立学校在校生比例很少，大致占5%~10%左右，而幼儿教育和高等教育私立的比重则较大。我国义务教育阶段民办学生的平均占比约为10%左右，并不过分；但是在不同地区差异极大。2013年，成都初中阶段民办学校学生的比例达19.8%；上海初中阶段平均占比约15%，但有的区这一比例高达到30%、40%。

最典型的是湖南省耒阳市。从2011年到2017年间，耒阳城区人口由17万增长到58万，大量人口进城上学，但至2014年前中心城区只新建了一所公办中学。民办学校则过度发展，民办初中学位占比超六成。按2018年义务教育阶段学校招生计划，城区内31%的小学生、66%的初中生将入读民办学校，远远超过了10%的正常比例。政府为解决大班额问题，强行分流8000名学生到高收费的民办学校就读，2018年9月引发大规模群体性事件，被教育部通报批评。

 

 

其次是在招生政策上的“不公平竞争”。否认“掐尖”招生、集中高分生源对拉动升学率的关键作用，肯定是不客观的。无论公办民办，所有学校的举办者都知道，生源竞争是学校的生命线。

由于公办学校按照义务教育均衡发展的政策，禁止择校和考试选拔，实行划片派位、就近入学；而民办学校具有招生自主权，可以“提前招生”和通过考试、“面试”选拔学生，将教育培训机构的统测成绩和杯赛证书作为入学依据，从而囊括了优质生源，拉开了民办学校与公办学校的差距。

一些地方政府失当，放弃监管职能。如西安市允许一些民办初中违规采取小升初综合素质测评、与校外培训机构联合进行“点考”等方式掐尖招生，导致义务教育秩序混乱。“电视问政”节目的观众投票，西安市教育局的满意率只有21.9％。西安市的问题，在许多城市具有某种共性。这引发了学者对基础教育的两极分化、中国教育“拉丁美洲化”的担忧。

“教育产业化”的新特点

新世纪以来，伴随市场经济的发展，出现了“教育产业化”强势发展的势头，对其危害性不可不高度重视。在教育市场上，出现了两类最具竞争力的民办学校，即“名校办名校”和超级中学。

▌新时期的“名校办民校”。

 

 

 

 

 

 

这些“优质教育资源”为人诟病的，还有赤裸裸的阶层标签。例如名校幼升小对儿童的面试：你家里一共有多少个门？你知道世界上有几个迪士尼？嫌贫爱富、看碟下菜的势利心暴露无遗。

▌名校和房地产市场的深度结合。

 

许多“名校办民校”是通过与房地产企业的结盟，异军突起的“超级中学”是其中的典型。它们通常是公民合体，一所规模较小的公办名校捆绑一所规模巨大的民办学校，共同经营、共享品牌，例如公办的衡水中学与民办的衡水一中。衡水一中是衡水中学、泰华公司于2014年8月投资 9亿余元合作兴建的民办高中，也被称为衡水中学南校区，其管理、师资、招生、教育、教学均以衡水中学为依托。

这种公民不分、亦公亦民的“混合模式”是明显违规的，被教育部三令五申批评督查；但由于巨大的经济利益，超级中学往往得到地方政府的强力加持，享有跨地域招生等特权，通过高价“掐尖”打造升学政绩，同时具有极强的营利性。此举不仅加剧了应试教育倾向，而且扰乱地方教育生态，加剧了城乡教育的不均衡。据不完全统计，衡水中学在全国各地办的分校达18所之多。

▌资本市场的强势介入

无论“名校办民校”还是教育培训机构，背后都有资本强大的力量。越来越多的K12教育机构进入资本市场。近年来，共有100多家教育企业上市，例如2014年在香港上市的枫叶教育集团，2014年在美国上市的诺德安达教育集团，2015年在美国上市的浙江海亮教育集团，2016年在香港上市的成实外教育集团，2017年在美国上市的博实乐教育集团等等。

 

▲ 近年来部分上市教育企业

发展教育产业的概念本身并不邪恶。义务教育之外的教育有的属于商品，有的属于“准公共产品”，可以更大程度地利用市场机制配置教育资源，通过多种方式扩大教育服务。

与此同时，也不能忽视K12教育上市的示范效应和负面影响。强势的资本推动和升学率驱动下，教育与资本市场、房地产市场的紧密结合，越来越成为一门诱人的“生意”。

追求上市营利，不但成为许多民办教育举办者的新目标，也成为地方政府追求的“教育GDP”。政府、教育机构和资本市场的“合谋”，教育资源越来越向大城市倾斜，优质教育机会越来越为优势阶层享用，模糊了教育作为民生事业、义务教育作为政府基本公共服务的公益性价值。视举办教育如股市投资，也体现在学校的治理结构上，形成事实上“资本家办学”的格局，而民办学校的校长、名师成为缺少参与权和发言权的雇员。

 

1. 上海小升初择校从中考成绩看公办和民办的区别.上海奥数网，2016年05月16日。

2. 家长帮杭州站，2015年07月07日。

http://hz.bendibao.com/edu/2015624/56868.shtm

3. 西安五大名校的“是”与“非”，2017年07月06日，教授：塞上翁。

4. 郭山 应试教育正演变为家庭综合实力的较量 新校长传媒，2018年01月06日。

 

 

7. 西安“电视问政”火了 百分答卷教育局仅得21分 ，央视新闻移动网，2018年04月30日。

 

 

21世纪教育研究院院长

国家教育咨询委员会委员